国发中心金融保险网--保险理论

首页国发中心保险学人动态报道保险理论商业保险社会保险案例研究教育培训检索中心 BBS

“十一五”规划的目标、政策和前景

李善同刘云中何建武国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部

一、制定“十一五”规划的主要背景

1、“十一五”规划的历史起点

“十五”期间中国的经济和社会发展取得了巨大成就，为制定和实现“十一五”时期的经济社会发展规划奠定了坚实的基础，使“十一五”时期的经济社会发展站在一个前所未有的历史起点之上。中国的经济实力发展在“十五”时期取得了阶段性的突破，人均国民总收入继在2000 年达到840 美元，进入中等收入国家行列之后，于2005 年进一步上升达到1703美元， 2005 年的现价国内生产总值为182321 亿元，按当年汇率计算为22257 亿美元，居世界第六位，2005 年底的国家外汇储备达到8189 亿美元，比“九五”期末增加6533 亿美元。2004 年的财政收入达到26396 亿元，比2000 年增加13001 亿元，占国内生产总值的比重为19.3%，比2000 年提高4.3 个百分点。国家的基础设施建设加快，公路通车里程由2000年末的140 万公里增加到2004 年末的187 万公里，4 年内新建高速公路1.8 万公里，超过2000 年以前的高速公路长度总和，铁路通车里程比“九五”末增加5500 公里，输油（气）管道里程3.8 万公里，增加1.33 万公里，三峡工程、西电东送、青藏铁路等重大项目进展顺利。就业增加、人民生活水平明显提高，从业人员总规模由2000 年的7.21 亿人增加到2005 年的7.58 亿人，2005 年城市和农村恩格尔系数由2000 年的39.4%和49.1%下降到36.7%和45.5%。外贸出口持续增长，2005 年外贸进出口总额为14221 亿美元，是2000 年的3 倍，世界排位从2000 年的第八位上升到2004 年第三位，2001 年到2004 年累计引进外资2249亿美元；2001 年到2005 年外商直接投资累计达到2740 亿美元。

但是，也应该看到，经济社会发展中的很多问题还没有得到彻底解决，粗放式经济增长方式没有根本转变，农民收入增长相对缓慢，城乡二元经济结构特征明显，地区差距继续扩大，协调发展面临挑战，社会发展相对滞后，公共资源供给能力严重不足，资源、生态、环境形势日益严峻，财税、金融和投融资体制的瓶颈亟待突破。根据国际发展的经验，中国的经济社会发展到了一个非常关键的时期，在经济活力增强的同时，一些社会问题会逐步凸现出来，如果处理得好，中国将跃上一个新的台阶，如果处理得不好，中国的经济社会发展又可能出现停滞不前的状况。

2、“十一五”期间发展的环境

“十一五”时期将是中国的“黄金发展期”和“矛盾凸现期”。中国经济和社会处于一个长期较快平稳发展的阶段的条件已经具备，居民消费结构逐步升级，产业结构调整和城镇化进程加快；随着教育和职业培训的加强，劳动力资源丰富的优势将更加突出，人力资本将快速增加；随着城市化、交通现代化和通讯数字化，城市基础设施、高速公路、铁路和航空、港口和机场、信息网络等条件将不断改善；在未来一段时间里，国内居民的高储蓄习惯不会发生变化，国内的高储蓄率仍将是推动中国经济增长的重要因素。但同时也应该看到，在“十一五”期间，经济、社会和资源环境之间协调发展的问题也将显现出来，涉及广大人民群众切身利益的就业、社会保障、医疗、教育、安全、环保、收入分配将成为必须加以关注的迫切问题。

从外部环境看，和平发展与合作是当今世界潮流，“十一五”期间中国的发展与国际环境联系将更加密切，中国在大国关系中的地位将不断上升，与发展中国家的合作将进一步加强，继续保持与周围邻国的良好合作关系。但是也应该注意到，与“十五”时期相比，“十一五”时期的国际政治经济环境的不稳定性有可能增强。一方面，国际单边主义、强权政治有可能继续发展，地区潜在冲突有可能增加。另一方面，恐怖主义、分裂主义和极端主义也有可能继续发展，并有可能形成跨国联盟，从而进一步增加国际政治动荡的可能性。

从全球经济的发展来看，由于全球生产尤其是劳动密集型产品（如纺织品、消费类电子产品）和一些资本密集型产品（如钢铁、船舶制造）生产的相对过剩，贸易保护主义将以新的形式（主要是设置技术壁垒、环境壁垒、实施反倾销诉讼等）继续存在，并在一定条件下盛行，从而增加外部需求增长的不确定性。此外，由于国际资金、人力等资源进出国境的成本变小、受到的约束减少，这些资源突然性地、大量地以及互相影响或传染式地进出中国的可能性将会增加，从而有可能将对经济的稳定增长造成不利的影响，加大经济的不安全性，导致经济的剧烈波动。

二、“十一五”规划的主要目标和前景

1、总目标

在全面贯彻和落实科学发展观的前提下， “十一五”时期要实现国民经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，取得全面建设小康社会的重要阶段性进展。这就是中央为“十一五”时期的发展所设定的总目标。

中共十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，明确了实现现代化建设的第三步战略部署，争取用三个五年的时间实现全面建设小康社会。而“十一五”时期，是全面建设小康社会承前启后的关键时期。为了充分利用前一阶段良好的发展机遇，为后十年的发展打好基础，同时与全面建设小康社会的目标紧密衔接，又体现五年时期的阶段性，党在十六届五中全会上提出了上述既鼓舞人心又切实可行的总体发展目标。

2、经济增长目标

在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番。这是根据中国共产党的十五大、十六大精神，充分考虑“十五”时期发展的实际，提出的“十一五”时期的经济增长目标。

中共十五大和十六大明确要求，到2010年要实现国内生产总值比2000年翻一番。“十五”时期，中国年均经济增长预计将达到8.8%，超出实现国内生产总值翻一番要求的7.2%的速度。据此测算，“十一五”时期年均增长速度达到5.7%左右，就可以实现经济总量十年翻一番。但是，这个发展速度明显低于国内多年来的经济增长速度，不符合中国经济发展的实际。而且在“十一五”时期，中国具备了经济持续较快增长的市场空间、物质基础、体制保障和较为有利的国际环境。因此，在国内生产总值翻一番的基础上提出了更高的目标，要求实现人均国内生产总值翻一番。即使考虑人口增长因素，“十一五”时期国内生产总值年均增长只要达到7.5%左右，即可实现人均国内生产总值翻一番的目标。从需求和供给条件分析，7.5%目标的实现是可能的，与“十五”时期年均增长8.8%的速度相比也是比较稳妥的。

3、资源环境利用与保护目标

资源利用效率显著提高，单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，生态环境恶化趋势基本遏制，耕地减少过多状况得到有效控制。这就是从中国土地、淡水、能源、矿产资源和环境对经济发展已构成严重制约的实际情况出发，在资源环境利用与保护方面提出的重要目标。

中国资源禀赋较差，生态环境比较脆弱，支撑经济增长的能源和重要矿产资源都严重短缺，又处于工业化和城镇化加速发展的时期，必须较大幅度地降低资源消耗，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗和生态环境代价实现经济的较快发展，这样才能有效化解人口资源环境与经济发展之间的尖锐矛盾。到2010年，单位国内生产总值能源消耗要比2005年降低20%左右，这意味着“十一五”时期年均节能率要达到4.4%左右。1980年至2004年，中国按2000年价格计算的万元国内生产总值能耗由4.29吨标准煤下降到1.58吨标准煤，年均节能率为4.1%，基本是用能源消耗翻一番支撑了经济总量翻两番。“十一五”时期，只要进一步强化能源节约的政策导向，大力调整优化产业结构，大力开发和推广应用节能技术，加强能源生产、运输、消费各环节的管理，这一目标是可以实现的。

4、自主创新目标

在“十一五”期间形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业。这是把增强自主创新能力作为调整产业结构、转变增长方式的中心环节，使企业成为自主创新主体，针对自主创新而提出的具体目标。

企业是市场竞争和创造财富的主体，也是实现自主创新的主体。只有形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、具有全球配置资源能力、左右世界竞争格局的公司，才能适应全球经济竞争、科技竞争的形势，才能有效化解科技瓶颈和资源瓶颈制约，也才能逐步使中国的经济发展从单纯的技术引进、加工组装向自主创新、自主制造转变，从单纯依靠低价优势、数量优势向技术优势、品牌优势转变，逐步改变单纯依靠以消耗资源和污染环境为代价、生产低端产品“世界工厂”的格局。

5、改革开放目标

建成比较完善的社会主义市场经济体制，使开放型经济达到新水平，保持国际收支基本平衡。这是为实现科学发展提供强大动力和保障，针对“十一五”期间的改革开放而提出的目标。

到“十五”期末，中国的社会主义市场经济体制虽然已经初步建立，但体制机制障碍依然不同程度地制约着发展，改革不到位、体制机制不完善是经济社会发展中诸多矛盾和问题产生的重要根源，必须继续深化改革，建立完善的社会主义市场经济体制才能化解经济运行中的深层次矛盾，实现全面、协调和可持续的发展。目前，中国已具备全方位、多层次、宽领域参与经济全球化的综合优势，具备继续较大规模承接国际投资和产业转移的条件。“十一五”时期，中国对外开放将面临更加复杂的国际环境，今后来自国际社会的技术壁垒、环境壁垒、反倾销等贸易摩擦会增多，这就要求转变对外贸易增长方式、提高利用外资水平上，同时保持国际收支基本平衡。

6、社会发展目标

普及和巩固九年义务教育，城镇就业岗位持续增加，社会保障体系比较健全，贫困人口明显减少，这是针对“十一五”期间中国社会发展中存在的突出问题提出的导向性目标。

发展义务教育、健全社会保障、促进就业、扶贫减贫是政府必须提供的公共服务，也是中国政府的重要职责。公平地分配公共服务，是“十一五”时期中国社会发展的首要任务。当前，中国的各级各类教育虽然都取得了较快发展，但最薄弱的环节仍然是义务教育，特别是农村义务教育。尽管总体上中国已基本普及九年义务教育，但仍有部分农村地区、民族地区、农村贫困家庭子女没有完全、真正享受九年义务教育，辍学率很高。所以，普及和巩固九年义务教育仍要作为教育发展的重中之重。未来一个时期，中国城镇新成长劳动力、城镇下岗失业人员再就业、农村富余劳动力转移就业等三方面的压力都很大，就业矛盾十分尖锐，要坚持把促进就业放在优先位置，实施积极的就业政策，千方百计扩大就业。

健全社会保障体系，既有利于扩大消费需求，使经济增长更多地建立在国内消费需求增加的基础上，也是社会稳定的基石，有利于社会和谐进步。经过多年努力，中国的社会保障体系建设已经取得了重要进展，但仍不适应保障人民群众基本生活的要求。要通过继续完善城镇职工各项保险制度、解决进城务工人员社会保障问题和积极探索建立农村最低生活保障制度等措施，逐步健全社会保障体系。扶贫减贫是政府的重要职责。中国扶贫工作取得了显著成效，贫困人口大幅度减少，但扶贫减贫的任务还相当艰巨。即使按年人均纯收入不足668元的低标准，农村绝对贫困人口仍有2610万人，全国还有2200万领取最低生活保障的城镇人口。“十一五”时期，必须进一步加大扶贫工作力度，努力减少贫困人口。

7、人民生活目标

城乡居民收入水平和生活质量普遍提高，价格总水平基本稳定，居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善，这就是“十一五”期间人民生活方面要达到的目标。

提高城乡居民收入水平和生活质量，是发展经济的根本目的。要求在经济发展的基础上不断提高城乡居民的收入水平和生活质量，努力改善城乡居民的居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件。这体现了坚持以人为本的科学发展观，对提高城乡居民的消费能力、扭转经济增长过多依靠投资和出口带动的局面具有重要意义。价格总水平基本稳定既是宏观调控的重要目标，也是保障人民生活水平不断提高的重要前提，必须在经济发展中稳定价格。随着人民生活从温饱型小康向全面小康迈进，城乡居民的消费需求也从传统的吃饱穿暖，转向提高居住水平，改善出行条件，丰富文化教育生活，追求环境优美等。“十一五”规划适应城乡居民需求结构的这种变化，突出强调要改善居住、交通、教育、文化、卫生和环境等方面的条件，这既具有很强的针对性，也使发展目标更贴近百姓，有利于激发人民群众投身经济社会发展的热情。

三、“十一五”规划的主要任务和政策

1、统筹城乡发展，建设社会主义新农村

近年来，农业、农村经济的发展出现了一些新的问题，突出反映在粮食生产滑坡和农民增收困难上。2003 年，粮食总产量为8614 亿斤，比1998 年减少了1632 亿斤，是1990 年以来的最低水平，2004 年在“两减免、三补贴”政策的支持下，粮食生产恢复到9839 亿斤，农民人均纯收入也由2003 年的2622 元增加到2936 元，扣除价格因素后实际增长6.8%，是1997 年以来增幅最大的一年，但即使如此，城乡居民收入差距仍然很大，2004 年的城镇居民人均可支配收入为9422 元，城乡居民之间的收入比3.21︰1，这一比例在1989 年和1997年分别是2.28 和2.46。从经济和社会发展的总体水平来看，农村问题到了必须解决的时候，也到了“以工促农，以城带乡”的阶段，例如按可比价格计算，2004 年的人均国内生产总值是1989 年的327．2％，财政收入也达到了26355．88 亿元。与此同时，第一产业在国内生产总值中的比重从25％下降到15．2％；居住在农村的人口也从占总人口的73．79％减少到58．24％。随着经济的快速增长和综合国力的明显提高，逐步改变城乡二元经济结构，实现城乡协调发展的条件已基本具备。

在“十一五”期间将根据中央的总体部署，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，实行“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，全面推进新农村建设的各项工作。首先要合理调整国民收入分配格局，建立以工促农、以城带乡的长效机制，扩大公共财政覆盖农村的范围，改善农村金融服务，加快形成促进农业和农村发展的财政和投融资体制，加大对农村基础设施、医疗、教育和文化等公共事业的投资；其次要加快形成有利于农业、农村发展和农民增收的市场体制，其中最迫切的是逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益；第三是要坚持和完善农村的基本经营体制，坚持以经济建设为中心，发展农村生产力，促进农民收入持续增长，继续“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。第四是加快农业科技进步，加强农田水利设施建设，加强农产品加工、储运、流通设施建设，加强农业综合配套设施建设，构建种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农产品市场信息体系、农业资源与生态保护体系、农业社会化服务与管理体系等七大农业体系，调整农业生产结构；第五是稳定发展粮食生产，实施优质粮食产业工程，按照优势农产品区域布局规划，立足资源条件，加强大型商品粮基地建设，在区域布局上，推动粮食生产向适宜区域集中，形成合理的农业生产力布局，在品种选择上，突出区域特色、品质特色、功能特色，满足人民群众对粮食消费的多样化需求；第六是积极推进农业产业化经营，大力培育龙头企业，对具有市场开拓能力、进行农产品深加工、为农民提供服务和带动农户发展生产的龙头企业，无论哪种所有制，哪种经营形式，都在财政、税收、金融方面一视同仁地给予支持，引导订单农业的发展；第七是提高农业机械化水平，调动农民发展农业机械化的积极性，突出抓好重要农时、重点作物、关键环节和粮食主产区的机械化生产，加快农业标准化和农业技术推广体系的建设，合理布局国家基层农业技术推广机构；第八是发展集约农业，科学使用肥料和农药，健全农产品质量安全保证体系，保障群众吃上安全放心的农产品，促进农业可持续发展；第九是引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，要把发展县域经济、加快小城镇建设与引导乡镇企业合理集聚、发展农村服务业、完善农村市场体系结合起来，不断扩大县城和中心监制镇的就业容量，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力，同时加强农村劳动力技能培训，将其作为促进农民外出就业、稳定就业的一项基础工作来抓；第十是加大扶贫开发力度，以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、公共服务设施建设和环境改造，从根本上改善贫困地区的基本生产生活条件，同时对目前少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，实行有序易地搬迁扶贫。

2、加强自主创新，推进产业结构优化升级

以自主创新提高产业技术水平，发挥技术创新推动产业结构升级的强大力量。当前中国产业结构优化升级的关键是全面增强自主创新力量，由于长期以来，重引进、轻消化吸收和创新，造成了不断重复引进和对国外技术的持续依赖，在当前的工业和服务业部门中，低附加值的部门比重大，而高附加值部门尤其是关键核心技术掌握在跨国公司中。日本和韩国当年引进国外技术时用于消化吸收创新的资金分别是引进资金的5 倍和8 倍，而中国仅仅为7%，导致企业自主创新能力得不到全面提升。中国的科技创新能力在全球49 个主要国家中排在第28 位，不仅低于发达国家，也低于巴西、印度等发展中国家。中国的对外技术依存度大于50%，而发达国家都低于30%，美国和日本则在5%以下。

形成自主创新的体制框架。首先是要确立企业在技术创新体系中的主体地位，其次是要加快建设产学研相结合的技术创新体系，同时加强政府在技术创新中的推动和组织协调作用，充分发挥中小企业的创新活力。

当前中国企业尚未真正成为国家技术创新的主体，大量核心技术和装备要依赖从国外进口，为了鼓励企业成为创新主体，第一是要实行支持自主创新的税收、金融和政府采购体制，加快发展创业投资，完善自主创新的激励机制，第二是推进企业技术研发中心建设，重点扶持一批有核心技术的行业骨干企业，鼓励企业海外并购拥有先进技术的国外企业，大力推动科技中介机构建设，为中小企业技术创新和发展提供服务，第三是以重大项目为依托促进企业技术进步，对国家重大工程项目中引进的技术和装备，进行消化吸收和再创新，第四是实施知识产权战略，维护创新企业和创新者的权益，以形成重大发明专利为目标，优先支持拥有自主知识产权的关键技术创新。

加快推进国民经济和社会信息化建设，推广信息技术应用，积极发展电子政务、电子商务、企业信息化、金融信息化、网络教育、医疗和社会保障信息化、公共服务信息化和社区信息化。努力振兴装备制造业，当前中国装备制造业存在很多薄弱环节，重大装备技术依赖进口，尤其是关键的数控机床和发动机等设备更薄弱，缺乏总体设计、成套能力和系统服务能力。“十一五”期间装备制造业的重点在“提高重大技术装备国产化水平，特别是在高效清洁发电和输变电、大型石油化工、先进适用运输装备、高档数控机床、自动化控制、集成电路设备和先进动力装置等领域实现突破，提高研发设计、核心元器件配套、加工制造和系统集成的整体水平”，主要的措施有加快形成一批能够提供重大技术装备总承包服务的企业集团，依托重点工程推进设备国产化，鼓励使用国产首台重大技术装备，增强企业对重大装备的研发和创新能力，制定国家标准和行业技术装备政策。

“十一五”期间的国防科技工业要立足当前国防建设和国民经济发展的需要，在高新技术武器装备供给方面基本满足部队装备机械化和信息化要求，逐步形成军民互通、互动机制，核工业要以核电发展为龙头，以核燃料循环为支撑，以核应用技术产业化为增长点，航天工业以载人航天工程、探月工程、大容量通信卫星、新一代运载火箭为重点，发展民用航天。航空工业以支线飞机为重点，适时启动大飞机的研制，初步实现民用飞机产业化，船舶工业要重点建设环渤海、长江三角洲及珠江三角洲三大造船基地。

当前，中国的服务业发展总体比较落后，服务业的供给不能满足需求，成本高效率低，服务质量不稳定，服务业占国民经济的比重偏低，2003 年，与收入水平和中国基本相同的下中等收入国家的平均水平相比，中国服务业产值比重要低19 个百分点，就业比重要低20个百分点。因此，“十一五”期间的服务业要坚持市场化、产业化、社会化方向，拓宽领域、扩大规模、优化结构、增强功能、规范市场，提高比重和水平，服务业的增长速度要高于国民经济整体增长速度，力争到2010 年时服务业增加值占国内生产总值的比重和就业人数占社会劳动者总人数的比重达到下中等收入国家的水平。首先大力发展交通运输、现代物流、信息服务、金融服务、商务服务等生产性服务业，其次加快发展需求诸如商贸服务业、房地产业、旅游业、社区服务、市政公用事业、文化体育等消费性服务行业。

3、建立良性互动机制，推动区域协调发展

改革开放以来，中国各地区经济社会发展取得了巨大成绩，各地区人民的生活水平都有很大的改善，但区域发展不协调的问题仍然存在，区域之间的人均国内生产总值差距扩大，各地区人民享有的公共服务水平的差距也在扩大。针对区域不协调带来的种种问题和矛盾，中央要求在“十一五”期间“继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中地区崛起，鼓励东部地区率先发展，形成东中西互动，优势互补、相互促进、共同发展的区域发展新格局。

西部地区要加快改革开放步伐，加强基础设施建设和生态环境保护，加快科技教育发展和人才开发，充分发挥资源优势，大力发展特色产业，增强自我发展能力；东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业，促进资源枯竭型城市经济转型，在改革开放中实现振兴；中部地区要抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系，在发挥承东启西和产业优势中崛起；东部地区要努力提高自主创新能力，加快实现结构优化升级和增长方式转变，提高外象形经济水平，增强国际竞争力和可持续发展能力。与以往的区域发展战略比较起来，“十一五”期间的区域协调发展总体战略更完整地阐明了四大区域的战略布局，给四大区域的发展方向明确定位，政策导向上也更加明确，对良性互动也阐明的更为清晰，突出了互动机制，围绕共同富裕目标，强调政府在区域协调发展中的职责，体现了社会主义制度的内在要求，进一步明确对于中西部国家要继续在经济政策、资金投入、产业发展等方面给予支持，同时强调东部地区实现更好更快的发展，才能加大向中西部地区财政转移支付的力度，才能为中西部地区提供更多的产业转移空间，从而深化了区域发展战略。

按照功能区构建区域发展格局是这次规划提出的新亮点之一，各个地区要按照优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域等四类功能区构建开发格局，明确不同的功能定位，并制定相应的评价体系和政策。优化开发区域是指国土开发密度已经较高，资源环境承载力开始减弱的区域，在这一区域，要着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈，提升参与国际经济竞争的层次，使之成为带动全国经济社会发展的龙头和中国参与国际竞争的主体。重点开发区域是指资源环境仍有一定的承载能力、经济和人口集聚条件比较好的区域，要大力加强基础设施建设，增强吸纳资金、技术、产业和人口集聚的能力，加快工业化和城市化步伐，提升辐射功能，逐步成为支撑经济发展和人口集聚的新载体。限制开发地区是指生态环境脆弱、经济和人口集聚条件不够好的区域，要实行保护优先、适度开发的方针，既要加强生态环境整治，因地制宜发展本地生态环境可承载的特色产业，更要引导人口资源有序地向重点开发区域和优化开发区域转移，缓解人与自然关系紧张的状况。禁止开发区域，是指依法设立的各类自然保护区域，要依据法律法规实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动。

城市发展是区域发展的重要增长点，要坚持促进城乡和区域协调发展，从单一考虑城市自身发展转型为统筹兼顾，实现城乡和区域共同进步，走有中国特色的、健康地城市化道路。一方面要继续积极推进城镇化，促进农村富余劳动力和人口向城镇转移，提高各种生产要素对城镇发展的支撑力，另一方面要合理把握城市规模，优化调整城镇结构，着力提高城镇建设和发展的质量，促进大中小城市和小城镇协调发展。加强城市与周边地区的经济社会联系，协调土地和资源利用、交通设施、重大项目建设、生态环境保护，推动区域范围内基础设施共建共享，充分发挥中心城市对区域发展的带动作用。

4、以循环经济为突破口，建设资源节约型、环境友好型社会

中国资源总量虽然较大，种类比较齐全，但是人均资源量少，资源质量相差悬殊，低质资源量偏大，地区分布不合理，中国人均土地面积仅相当于世界平均水平的33%，人均耕地面积仅相当于世界人均水平的43%，不仅土地资源短缺，而且耕地还在缩减。人均水资源量为2730 立方米，仅为世界水平的27%，亩均水资源量为1870 立方米，仅为世界平均水平的76%左右，人均矿产资源仅占世界平均水平的58%，而且石油、富铁矿、铜、铬、钾盐等重要资源严重短缺，人均石油可采储量为世界平均值的11.1%，天然气可采储量为世界平均值的4.3%，铁为42%，铜为18%，铝为7.3%，煤炭资源丰富，但可采储量也仅为世界平均水平的55.4%。

中国的资源利用效率也与世界水平存在很大的差距。效率低下体现在资源开采、加工、回收和循环再利用等各个环节，中国的单位国内生产总值的资源消耗远远高于发达国家，甚至高于印度等发展中国家，中国目前的单位资源产出水平只相当于美国的1/10，日本的1/20，德国的1/6，单位产值能耗比世界平均水平高2.4 倍，是德国的4.97 倍，日本的4.43倍，美国的2.1 倍，印度的1.65 倍。中国综合能源效率仅为33%，是世界上单位能耗最高的国家之一。农业灌溉用水利用系数为0.4，是国外先进水平的一半，工业万元产值用水量为100 立方米，是国外先进水平的10 倍，矿产资源回收率为30%，比国外先进水平低20 个百分点。

建立以资源节约、环境友好型的经济发展模式，采取有利于环境保护的经济发展模式是建设环境友好型社会的核心，因为生态环境是影响经济活动的内生变量，资源环境的供求关系影响商品和要素的价格体系，物质财富的增长必须控制在自然资源与环境可自我恢复的范围之内。发展循环经济是资源节约型和环境友好型社会的具体方式，在产品层面，要从产品设计开始，把资源循环再利用的思路贯彻到整个产品的生产和利用过程之中。对生产和使用过程中产生的废弃物也要采取适当技术进行再利用，最大限度减少废弃物排放。在企业层面，要积极推行清洁生产，尽量采用清洁技术，形成清洁、节约、环保的新型企业体系，在产业层面，要进行产业的生态化改造，建立和发展生态工业、生态农业、绿色服务业、废弃物再利用资源化和无害化产业。在商业和服务贸易层面，要实现绿色贸易，减少资源密集型和环境污染密集型产品贸易和服务贸易，减少资本和技术等要素流动产生的污染转移和各种环境风险。

大力发展和应用环境友好的科学技术，要充分发挥政府引导和控制的能力，通过财政支持和优惠政策等鼓励新能源和新技术开发，从产品设计、生产、运输、存储、废物回收利用、废弃物的环境无害化处理等整个产品生命周期的每个环节，促进技术的进步和升级，努力提高环境技术自主创新的能力，加快建成国产化、标准化、现代化的环保产业体系，提高中国绿色科技的开发能力，强化产品的绿色竞争力，集中精力推进那些迫在眉睫的环境科技难题的解决，如绿色国民经济核算技术体系、保障人体健康的污染防治技术、大面积生态退化的修复技术等等。

坚持最严格的耕地保护制度，大力推进节约集约用地。加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制，加强土地整理，搞好乡村建设规划，发展土地要素市场，完善土地价格形成机制，规范土地出让收入管理办法。

加强重要矿产资源的地质勘察，增加重要矿产资源的地质储量，实行合理开采和综合利用，健全资源有偿使用制度，坚持开发节约并重、节约优先，按照减量化、再利用、资源化的原则，大力推进节能节地节水节材，全面推行清洁生产，加强资源综合利用，完善再生资源回收体系，实行有利于资源节约的价格和财税政策。鼓励生产和使用节能节水产品、节能环保型汽车，大力发展节能省地型建筑。开发和保护海洋资源，积极发展海洋经济。

强化对自然资源的生态保护，按照保护优先、开发有序的原则，控制不合理的资源开发活动，加强对水源、土地、森林、草原和海洋等自然资源的生态保护，继续推进天然林保护、退耕还林、退牧还草、水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程。

5、进一步深化改革开放，完善落实科学发展观的制度保障

改革开放二十多年来，中国的改革和发展走了一条成功之路，初步建立起了社会主义市场经济体制，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，市场在配置资源中的基础性作用明显发挥，国家宏观调控体系逐步健全，以城镇职工基本养老、医疗、失业保险为主要内容的社会保障制度初步建立，与社会主义市场经济相适应的法律体系不断完善，全方位的对外开放格局基本形成。但是，这些进展离完善的社会主义市场经济体制的要求还有很大的差距，很多约束生产力发展的深层次矛盾还根本没有解决，因此继续坚定不移地实行改革开放是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是进一步解放和发展生产力的必然要求，也是落实科学发展观的根本保障，只有进一步深化改革开放，建立统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的有效机制，才能解决发展不平衡问题、优化经济结构和转变经济增长方式、促进社会公平和正义、促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明以及和谐社会的建设。

以加快政府职能转变为突破口深化行政管理体制改革。着重推进行政管理体制改革是解决中国经济社会生活中深层次矛盾的根本手段，而政府行政管理体制改革的成败在很大程度上取决于政府职能的转变。当前政府错位、越位和缺位的问题还很严重，其首要的原因就是政府职能没有划分清楚，按照“十一五”规划，政府的职能被明确界定为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四项，今后政府的精力将转移到抓好这四方面的工作，改变过去“无所不为”的政府作风。加快政府职能转变的一个关键是理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系，实现政企分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开，把不在政府职责范围内的事情交给企事业单位和市场中介去办，并不得干预它们的经营活动和具体业务，这又要求政资分开，切断政府干预企事业单位生产经营的资产纽带，同时加快政府管理法制建设，全面推进依法行政。此外，转变政府职能，深化行政体制改革还要求建立健全科学的政府绩效考核体系，完善公务员特别是行政领导干部的选拔任用制度，建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度和公务员薪俸制度，合理科学地设立政府机构，建立健全科学民主的决策机制。

积极推进财政税收体制改革的主要政策和措施有：1、建立健全与事权相匹配的财税体制，规范政府间的财政关系，包括按照公共性、市场化和引导性原则，明确政府支出范围，根据支出受益范围等原则，划分各级政府的支出责任以及按照财力与事权相匹配的原则，调整和规范中央与地方的收入划分；2、按照地区、城乡之间基本公共服务均等化的原则完善财政转移支付制度，中央向地方的财政转移要增加一般性转移支付规模，重点帮助中西部地区解决财力不足问题，同时加快完善省以下财政管理体制，省级财政要承担起应有的调控职责，有条件的地方，要实行省级直接对县的管理体制；3、重建资源环境税收体系，促进建立资源节约型和环境友好型社会，包括逐步取消能源资源使用方面的各项税收优惠，以矿产资源有偿使用为重点，全面实行矿业权有偿使用，完善矿业税费政策等；4、大力推进税制改革，完善税收制度体系，包括完善增值税制度，实现增值税转型，在适当降低企业所得税名义税率水平的同时，实行统一的税收制度和税收政策，实行综合与分类相结合的个人所得税制，择机出台燃油税和物业税；5、继续深化预算管理制度改革，严格执行“收支两条线”的规定，扩大部门预算的编制部门和单位，完善定额标准体系和项目预算管理模式，进一步扩大政府采购的范围和规模，建立财政支出绩效考核制度，提高财政资金使用效益。

加快金融体制改革的主要措施和政策有：1、加快金融企业改革，完善公司治理结构，包括加快国有商业银行的股份制改造，按照开发性金融机构的管理模式改革政策性银行，完善证券经营机构规范运作的基本制度，建立现代保险企业制度，全面推进农村金融改革，稳步发展多种所有制的中小金融企业；2、推进金融业综合经营试点，鼓励金融创新，结合当前世界金融业综合经营的趋势，有必要在有效实施金融监管的前提下，主要通过金融控股公司和其他适合中国国情的综合经营组织形式，发展综合类金融业务；3、规范金融机构市场退出机制，建立相应的存款保险制度、投资者保护和保险保障制度；4、稳步推进利率市场化改革，完善有管理的浮动汇率，逐步实现人民币资本项目可兑换。

加快转变对外贸易增长方式，实施互利双赢的开放战略。首先要在追求出口规模增长的同时，更加重视出口的质量、结构、效益，逐步实现出口增长方式由出口创汇型和数量型向出口效益型和质量型转变；其次鼓励进口先进技术和国内短缺资源，更好地发挥进口对国民经济的促进作用；第三是鼓励高新技术产业的加工贸易发展，吸引跨国公司把更高技术水平、更大增值含量的加工制造环节转移到中国，严格控制高耗能、高污染的加工贸易，推动加工贸易升级；第四是大力发展服务贸易；第五是继续积极有效利用外资，提高利用外资的质量；第七是支持有条件的企业“走出去”海外并购和投资；第八是在对外开放的同时一定要注意维护国家经济安全。

加快国有大型企业股份制改革，放宽市场准入，引进市场竞争，积极推进垄断行业改革，完善国有资产管理体制，落实各项政策措施，大力发展和积极引导个体、私营等非公有制经济。

6、坚持教育优先发展，实施科教兴国和人才强国战略

在“十一五”时期，中国要提高自主创新能力，建设创新型国家，推动经济和社会又快又好地发展，都需要优先发展教育，因为中国人口多，底子薄，资源和能源短缺，生态环境脆弱，中国的发展必须走科学发展的道路，推进人力资源开发，从人口大国转变为人口强国。优先发展教育应该以全面推行素质教育为主题，普及和巩固九年义务教育，大力发展职业教育，提高高等教育的质量，努力推进教育事业的协调发展。“十一五”期间将继续加大对教育的投入力度，确保财政性教育支出的增长高于财政支出的增长，生均教育费用逐年增加，2010 年前，财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%。加强教师队伍建设，形成一批“学为人师、行为世范”的教师队伍，加强学校教育与社会教育的融合、职前与职后教育的沟通、学历教育与培训并重，建立终生学习的机制。积极推进办学体制改革，积极发展民办教育，探索多种途经发展教育的模式。

落实科教兴国战略，依靠科技进步和创新推进经济结构调整，是实现国民经济持续快速协调发展的关键。在“十一五”时期，中国的科技发展将抓住一批重点领域，发展一批重大技术，实现重点突破和跨越。把能源、资源、环境、农业、信息等关键领域的重大技术开发放在优先位置，重点解决制约国民经济发展的重大瓶颈问题；把获取装备制造业和信息产业核心技术的自主知识产权，作为提高中国产业竞争力的突破口；把生物技术作为未来高技术产业迎头赶上的重点；加强基础科学和前沿技术研究，特别是交叉学科的研究来，创作有利于创新的体制与机制环境，鼓励科学家自由探索；强化国家公共科技基础条件平台建设，创造良好的发展环境，加速推进高科技技术产业化。

加快推进人才强国战略，建设高素质的人才队伍。加强企业经营管理队伍建设，努力营造有利于企业家成长的良好氛围，加快培养造就一批政治素质好、熟悉国际惯例、具有战略眼光、市场驾驭能力强的优秀企业家。加强专业技术人才队伍建设，以培养自主创新能力和竞争能力为重点，提高专业技术人才队伍整体能力，造就一支在基础研究、战略高技术和哲学社会科学等方面具有带头创新能力的专业人才队伍。加强农村实用人才队伍建设，重点加强农村科技、教育、卫生、生产、经营等多方面的人才队伍建设，使农村实用人才总量、结构、素质与农业结构调整、农业增长方式转变和农村社会进步相适应。大力吸引和使用海外人才，继续完善留学人才回归政策，实施留学人才回归计划，大力吸引急需短缺的外国高层次人才，完善外国人才准入、管理和待遇规定健全外国专家评价体系。

7、扩大就业、完善社会保障，构建和谐社会

构建社会主义和谐社会是“十一五”期间的重要工作，“十一五”期间对社会主义和谐社会的总体规划可以概括为：健全“一个管理格局”，加强“两个基础建设”，完善“三个机制”，把握“四个着力点”。即健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强和谐社区、和谐村镇建设，增强社会和谐基础，完善社会纠纷调处和社会利益协调、社会预警和应急救援、社会动员机制，把握扩大就业、完善社会保障体系、理顺分配关系和发展社会事业四个着力点。

扩大就业是民生之本，安国之策。在“十一五”期间，中国的就业形势依然严峻，就业供给总量不减，就业压力大，国有企业和集体企业改制带来的就业遗留问题还需要消化，高校毕业生、退役军人就业等新的就业问题逐步突显。在“十一五”期间，首先要实行有利于促进就业的国民经济发展战略，积极挖掘国有企业和集体经济吸纳就业潜力的同时，注重发挥民营企业创造就业岗位的作用，在保持第一、第二产业吸纳就业能力的同时，注重发挥第三产业创造就业岗位的作用，努力开发社区就业，鼓励灵活多样的就业形势；其次是加大政府的政策扶持力度和资金支持力度，为保持就业政策稳定性和延续性，对已实行的扶持政策将适当延长时间，同时将就业政策扶持对象的范围，从以国有企业下岗失业人员为主扩大到集体企业的下岗失业人员、国有企业政策性破产人员以及城镇复转军人，各级政府要调整财政支出结构，将促进再就业资金列入财政预算；第三是强化就业服务，大力开展职业培训；第四是统筹城乡就业，进一步改善农民进城就业环境，加强农民工权益保护。

建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式。继续完善已有的城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险制度以及城市居民最低生活保障制度。加快社会保障体系建设的新探索，认真解决进城务工人员的社会保障问题，确定机关事业单位养老保险制度改革方案，有条件的地方要尽量实施农村最低生活保障制度。增加财政的社会保障投入，多渠道筹措社会保障资金，加强社会保障资金管理。

完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配；规范个人收入分配秩序，完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制，建立规范的公务员工资制度和工资管理体制；注重社会公平，加大调节收入分配的力度，加快个人收入信息系统的建设。

加快医疗卫生体制改革与发展，完善医疗机构分类管理和药品集中采购制度，严格控制医疗费用，加快公共卫生体系建设，提高重大疾病的预防控制能力和医疗救助能力，大力发展社区卫生服务，明确社区卫生服务在提供基本医疗和公共卫生服务中的基础性地位和作用，形成城市医院和疾病预防控制机构与社区卫生服务机构合理分工、相互合作的医疗卫生服务体系。坚持计划生育基本国策，保持低生育水平，提倡优生优育，有效治理出生人口性别比例偏高的问题。坚持安全第一，落实安全生产责任制，强化企业安全主体责任，保障人民群众生命财产安全。开展多形式的文化体育活动，促进社会主义精神文明建设。

四、“十一五”规划的主要特色

1.在发展的目的上强调以人为本

在“十一五”规划的七个子目标中，有三个涉及到民生。突出强调：就业机会的创造——坚持实施积极的就业政策；城乡居民生活质量的提高——认真解决低收入群众的住房、医疗和子女就学等困难问题；和谐社会的建设——保障人民群众生命财产安全。

2.在发展的过程上强调协调推进

发展过程突出强调：推进城乡统筹发展——工业反哺农业，城市反哺乡村。形成合理的区域发展格局——继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。促进城市化的健康发展——坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。

3.在发展的路径上强调创新

发展路径突出强调：转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量；以更大决心加快推进改革，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展；实施互利共赢的开放战略。

4.在发展的任务上突出重点

“十一五”期间的现代化建设任务繁多，但在“十一五”规划中突出强调了建设社会主义新农村、推进经济结构调整和经济增长方式转变、促进区域协调发展、增强自主创新能力和加快科技教育发展、建设资源节约型和环境友好型社会、深化体制改革和提高对外开放水平、推进社会主义和谐社会建设这七个战略重点。

5.在发展的措施上强调抓住关键环节，找准关键路径

发展措施强调：发展先进制造业、提高服务业比重和加强基础产业基础设施建设，关键是全面增强自主创新能力，努力掌握核心技术和关键技术，增强科技成果转化能力，提升产业整体技术水平；形成区域间相互促进、优势互补的互动机制，是实现区域协调发展的重要途径；发展科技教育和壮大人才队伍，是提升国家竞争力的决定性因素。

6.在发展的成果上强调共享

强调共享发展的成果：着力提高低收入者收入水平，逐步扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，规范个人收入分配秩序，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。注重社会公平，特别要关注就业机会和分配过程的公平，加大调节收入分配的力度，强化对分配结果的监管。在经济发展基础上逐步提高最低生活保障和最低工资标准。

“十一五”时期是全面建设小康社会的关键时期，中国的经济将继续保持平稳较快的发展，制约发展的瓶颈和体制障碍将得到突破，社会问题将得到更大的关注，一些突出的社会矛盾将得到缓解，社会的和谐程度将进一步提高，在有利的国际和国内环境中，中央制定的第十一个五年国民经济和社会发展规划所确定的目标和任务是可以实现的。

参考文献：

中共中央（2005），中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划建议的说明，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

温家宝（2005），关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划建议的说明，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

马凯（2005），“十一五”"规划目标的主要内容和突出特点，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京陆百甫（2005），建设资源节约型社会，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

郑必坚（2005），“十一五”时期的国内外发展环境，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

王梦奎（2005），全面建设小康社会的关键时期，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

朱之鑫（2005），“十五”时期经济社会发展取得巨大成就，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

徐匡迪（2005），以自主创新提升产业技术水平，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

习近平（2005），推进社会主义和谐社会建设，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

刘仲藜（2005），加快完善社会保障体系，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

易纲（2005），合理调节收入分配，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

周小川（2005），加快金融体制改革，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

金人庆（2005），积极推进财政税收体制改革，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

薄熙来（2005），加快转变对外贸易增长方式，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

张柏林（2005），加快推进人才强国战略，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

陈锡文（2005），推进社会主义新农村建设，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

郑新立（2005），努力振兴装备制造业，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

杜青林（2005），推进现代农业建设，见《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》辅导读本，人民出版社，北京

转自国研网

更新日期:2006/4/14
阅读次数:1508

上一条:

刘丽巍李华货币政策、最后贷款人与存款保险

下一条:

巴曙松企业年金等四大关键字领衔金融改革

　【我想发表评论】　　　【将文本推荐给好友】　　　【关闭窗口】

李善同刘云中何建武 “十一五”规划的目标、政策和前景

关于我们

网站声明

联系我们

【Top】