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我国养老制度面临新的问题及其对策建议

唐灿中国社科院社会学研究所

　　自实行计划生育政策以来，中国的人口老龄化速度急剧提升。1990年65岁及以上老人有6299万，占总人口比例为5.57%；2000年65岁及以上老人为8811万，所占比例为6.96%；2002年，同龄老人数达到9692万，占总人口比例的7.5%，已超过联合国定义的65岁及以上老人超过总人口的7%的老龄社会标准。据预测，2005年中国65岁及以上老人将会突破1个亿，达到总人口的7.53%，2040年更将会超过20%。

　　生育率下降和人类寿命延长在我国已经改变了原有的家庭生命周期模式。从全国范围来看，家庭用于养育子女的阶段明显缩短，无子女共同生活亦即“空巢’’阶段大大延长，老龄化家庭和养老问题已经日益凸显。有研究显示，2000年，全国至少有1名65岁及以上老人的家庭数为6839万户。65岁及以上老人中，“空巢”户占13.33%，另有12.32%的老人为单身户。而由于城乡家庭结构的差异很大，城市中“空巢”和老龄单身家庭的比重远超过上述比例。至2002年底，北京市的“空巢”家庭已达45万户，占60岁以上老年家庭的38%；另据上海市统计局的统计，上海市65岁以上老人的“空巢”率超过四成。此外，由于农村大量劳动力转移，农村发生在统计数字之外的实际的“空巢”和单身家庭也远高于13.33%和12.32%这一比例。据全国妇联2003年的全国家庭婚姻调查，在城市中，成年子女与父母分开居住的比例高达69.0%；在农村，相同的居住模式也达到了59.9%。调查认为，当前城乡老人的赡养，是以分开居住、经济分担和精神慰藉的方式为主，与老人同住赡养的方式只是一种补充。

　　“空巢”和老龄单身家庭的社会问题在城乡社会的表现不尽相同。在城市主要表现为老人的心理问题和生活照料问题，老年人因单身或家庭“空巢”而引发的如孤独、抑郁、焦虑、烦躁等心理不适现象，在城市已经成为比较突出的老年心理问题，年轻一代忽视与父母的精神交流和心理慰藉是个普遍存在的问题。有调查表明，在城市中，老年人大约70%的心理疾病是由于缺少精神关怀导致的。另据北京市的报道，2002年有关赡养的案件中，有25%的当事人要求子女予以精神赡养。

　　在农村，“空巢”和老龄单身家庭的社会问题更多表现为老人的基本生活保障问题。与城市相比，农村老人的生活要求较低，他们渴望但不苛求精神赡养，这与城镇老人对精神赡养的强烈呼吁不同。农村相当一部分老人只要生活有保障，不致挨饿受冻就很满足，而不太注重营养保健、参加娱乐活动等。在农村主要以家庭为养老支柱的前提下，老人一旦丧偶或丧失劳动力，子女的经济供养和生活照料便几乎成为全部的生存依赖，老人因此而面临贫困和生活无着的极大风险。

　　一、我国现行养老制度存在弊端

　　在养老方式上，按国家现有的政策，大致分为五种：养老金制度、家庭养老、低保制度、农村养老保险等多种退养和生活补贴制度、农村“五保”供养制度。这些制度目前都或多或少的存在着问题：

　　1.养老金制度受企业经营状况等因素影响较大。养老金制度虽然有相对稳定和可靠的特点，但是在城市，受企业经营状况等因素影响较大，而且，与社会平均生活水平的提高幅度相比较，养老金或退休金的增长幅度较小、较慢，甚至不增长，因此老人生活水平难以提高，相对贫困问题比较突出。一些研究表明，在近年来城市新增的贫困人口中，退休职工和下岗失业人群是最主要的增量部分。

　　2.家庭养老缺乏可靠性。家庭养老制度不仅受到家庭成员经济水平的影响，还要受到家庭的道德水准、供养意愿等因素的影响，缺乏可靠性。尤其是在当今，家庭养老的基本依托，包括中国传统的敬老爱老文化，已受到老龄化加剧、人口流动、家庭结构变迁等因素的冲击，这种情况下，家庭养老制度的风险尤为突出。

　　3.低保制度相对稳定但水平低、覆盖面有限。现实是，低保制度既难以提供给受者安定体面的晚年生活，也难以保障所有应保者都能享有制度保障。

　　4.农村养老保险等多种退养、生活补贴制度存在明显缺陷。有研究者指出，目前农村养老保险等多种退养、生活补贴制度存在缺陷：第一，保富不保贫。由于常年负担固定费用的农村人口必须要有稳定的经济来源，这对农村地区大多数贫困人口，特别是老年贫困人口来说，是可望而不可及的事；第二，覆盖面低。目前只是试点；第三，保障水平低。农民的投保档次一般都很低，因此领到的养老金很少，养老保险的作用受到置疑；第四，制度不稳定。没有适当的投资出路，一些地区已出现了养老保险基金贬值的现象。

　　5.“五保”制度是农村传统的社会保障制度，但是从农村老人的总数来看，受益人口极少。“五保”制度靠的是集体经济支撑，在农村实行承包制后，所需资金要从村提留和乡统筹中列支，在贫困地区，经费已难以得到保证。

　　二、我国养老制度面临新的问题

　　与大量老年人孤独、贫困、需要照料的现实相对应的是，全国各种福利型养老机构极为缺失。至2001年底，全国各种福利、商业性养老机构只有不到5万家，共收养86。2万余人。这些数目与庞大的老年人口数量，与200万完全需要社会照料的老年人数量相比，显得极不相称。据北京市2002年的统计，北京市只有1%的老人在公共养老设施中颐养天年。而在发达国家，这个比例为5%。社会一致的看法是，我国公共养老设施资源短缺、养老机构设施和服务水平偏低、养老机构特别是商业性的养老机构收费过于高昂，以及一些老年人在观念和情感方面的障碍，是阻碍老年人进入公共养老设施的影响因素。

　　赡养老人是中国人的传统美德，家庭养老是国家积极鼓励和倡导的养老方式，这与西方社会的价值观念很不相同。美国的社会学家报告说，在美国，76.7%的女性老人和80.3%的男性老人都认为经济上抚养老人是政府的责任，而不是小辈的责任。在中国，虽然自计划生育政策实施和改革开放以来，家庭结构发生重大变迁，家庭养老功能有所弱化，但是许多调查证明，中国家庭间的亲子关系依然非常密切，代际之间的劳动交换、经济互援、生活照料和情感交流仍然非常频繁。虽然“空巢”家庭大量存在，但现实是对老人的各种形式的照顾和支持，以及子女小家庭在抚育下一代时需要的大量劳务援助，大部分仍是在大家庭范围内完成或由大家庭内部提供的。这些都为家庭作为养老支柱提供了情感基础。

　　但是在当今，完全采用传统的家庭养老的方式并不现实。随着家庭结构的变动，年轻一代的赡养观念发生了变化，他们对赡养父母的方式有了不同的理解。有调查报告说，城市人中已婚子女更喜欢以探访的方式回馈父母，未婚青年更喜欢以金钱代替劳动力的方式孝敬父母。49%的子女承认与父母时有冲突，主要集中在生活方式和价值观念方面。此外，随着城市中青年群体的生存竞争压力加剧、跨地域的流动频繁、生活方式改变和独生子女政策的推行，城市家庭中的代际关系模式势必受到深刻影响。事实是，中青年群体已经难以在时间、精力和物质分配上更多地顾及父母，他们因此希望社会能更多地承担家庭养老的责任，希望更新传统的家庭养老模式。单纯依赖家庭养老的社会基础已不复存在。

　　农村的问题更为严峻。除了家庭小型化和流动的加剧导致“空巢”家庭的大量增加外，其他的结构性变迁更使得家庭养老制度危机重重。首先是，家庭养老制度正在失去强有力的文化支持。随着外来文化的进入，以及农民向城市的流动，一方面亲子间的情感纽带在逐渐松弛，另一方面传统的孝道文化也在流失，取而代之的是消费主义、享乐主义的文化在农村逐渐泛滥。本人在田野调查中发现，在农村，包括价值观念和生活方式冲突在内的代际冲突，随着年轻一代农民的流动有愈加扩大之势，老人多数是冲突中的弱势一方。在日常生活中，老人往往是家庭中有限资源的分配末梢，甚至被剔除在分配之外。有来自基层的报告说，子女为争相攀比物质生活，不赡养老人的案例经常发生，农村老年人的家庭经济支持与日常照料危机已经在许多家庭出现。农村家庭养老制度的危机还在于，随着工业化的发展和农村青壮年向非农产业和城市的流动，农村原有大家庭中的父辈权威制度正在削弱，以往构成家庭主要财产和收入来源的土地，又出现价值递减和收益下降，在家庭的收入结构中比重愈益降低的趋势。支撑孝道文化的制度和经济基础都发生了变化，长辈已不复再有可资交换赡养的经济和权力资源。经济制度、家庭制度和传统文化都在发生变迁，亲子间的感情纽带也在松弛，所有这一切都动摇了农村家庭养老制度的基础，使得农村的赡养问题日益紧张尖锐，家庭养老方式也变得越来越脆弱。农村养老制度的改革已经迫在眉睫。

　　三、改革我国养老制度的对策建议

　　在中国人口老龄化进程不断提速的情况下，探索在中国现有国情下如何实施养老制度改革，已是关系国计民生，关系千百万老年人及其亲属幸福和利益的重大社会问题。为此特提出以下政策建议：

　　1.在城乡社会中积极鼓励家庭养老行为

　　中国城乡社会“未富先老”的特点表明，近期在中国实现完全的社会养老制度是困难的，也是不可能的。因此大力挖掘家庭养老的潜力，积极鼓励家庭成员的赡老行为就显得非常有必要。有研究表明，即使在发达国家，将老人完全推给政府或子女不尽赡养义务的做法也是不被提倡的。在一些西方国家出现了这样一种赡养模式：儿女虽然一结婚便与父母分开居住，但是他们大都住在离父母很近的地方，大部分人几乎每天都与父母见面，保持着频繁的联系。有学者将之称为“网络家庭”，还有学者将其称为“有一定距离的赡养”，认为这种做法既考虑到共同生活的传统模式被改变的现实，也考虑到对老年赡养的情感因素，它更适应老年人在独立性和依赖性两方面不断变化的需求，是一种将传统的三代同堂的居住模式加以折衷，形成“变化的主干家庭”的方式。

　　事实上，在中国一些城乡有条件的家庭也采用了类似的养老方式，对此政府应当予以积极提倡，并在城市规划中尽力实现这种居住模式。在农村，可考虑对家庭养老实行一定的税收优惠或其他积极的鼓励政策，或采用将家庭养老保障建立在家庭整体保障策略之下的社会政策，以农户家庭资源为主，而不是单纯依赖父母对家庭的控制和子女的孝道。这里家庭资源主要是土地，明确老年人对土地的权利主体和利益主体的地位，使子女在养老的前提下，才能得到土地使用权的拥有和继承。

　　2.大力发展社区养老模式，加强社会养老机构的建设

　　应该说，在中国向城市化、现代化发展的进程中，家庭养老的思路在一定程度上具有暂时性，是在国家和社会养老条件不具备的情况下的权宜之举，从根本上来说，这种养老方式与城市化和现代化的发展趋势并不相吻合。因此，积极的探索家庭与社会结合养老，大力发展社会化的养老机构，这才是长远之举。在城市，可考虑加强社区的养老职能，加大社区的财政投入和医疗、文化等设施建设，整合社区内.的机关、企业、学校等公共资源为老人服务，并培养专门人才，提高社区的管理水平。在农村，可探索以村域社区为基础的养老模式，发挥村域人文背景、家庭联络和便于村民监督等优势，整合农村老人执行生育政策补贴制度、现有的农村贫困救助、计划生育家庭补贴制度、“五保”制度以及农村合作医疗制度等资源。此外，加强福利性社会养老机构和适度的商业性养老机构的建设，使那些无生活自理能力的老人和需要机构养老的老人都能得其所，这也是一个国家社会发展程度的重要体现。

　　3.对农村的养老问题给予特别关注和研究

　　农村养老问题与城市的有所不同，它更加直接的关系到千百万农村老年人的生存和温饱问题。我们当然不希望国家在努力消灭农村贫困人口的同时，又因为种种养老制度和道德等其他方面的原因，再使农村老人成为新增的贫困人口。虽然国家对农村养老制度的改革问题已经重视和思考已久，但是对农村社会在经济、社会和文化的结构性变动中，家庭养老制度所面临的紧迫而尖锐的挑战，还显认识和重视不足，相关的研究也较为少见。对于这个不仅关系农村老人生存，而且关系农村社会稳定的问题，有必要给予特别的关注和深入的研究，以便在设计农村养老制度时更有针对性和现实性。

原载《经济要参》2005年第54期

更新日期:2006/2/26
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