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农村养老保障模式的国际比较与经验借鉴

胡豹卫新浙江省农科院农村发展研究所

　　摘要：国外农村养老保障几十年的探索历程与所积累的丰富实践，为我们提供了值得借鉴的经验。在具体介绍当前国外3种农村养老保障模式的基础上，本文通过对其制度环境的分析，探讨了我国转型时期建立农村社会养老保险制度的意义。

　　一

　　本文系国家社科重大项目“解决中国三农问题的理论与对策研究(04ZD012)”和中国博士后科学基金项目“农业结构调整中农户行为与政府行为研究(2004036487)”的部分研究成乘。

　　基于养老保险资金的筹集、管理、发放方式以及各种保障的性质划分，国外农村养老保障制度基本上可归纳为以下3种模式，

　　1.社会保险型

　　社会保险型养老制度属于当前世界上农村社会化养老的主流模式，在欧洲国家和一些发达国家盛行，以德国、日本、美国、韩国等为典型代表。其实现形式主要有两种：一是针对农村人口开设独立的养老制度；另一种是直接将其城市制度向农村延伸。该模式坚持“援助自助者”原则，强调养老的“个人责任”，普遍实行现收现付与积累结合制相结合的资金筹集与计发模式。养老保险待遇与个人收入、缴费年限相联系，即农民养老首先是个人的义务，然后才是国家和社会的义务。不过，政府都给予了较大程度的补贴。在这些国家，农村劳动力通常被区分为农gq-人和企业主。农业工人是指在农业企业中被雇佣的人员，政府通常强制他们参加工人养老保险或职员养老保险。农业企业主是指拥有土地所有权的地主及其家属和家庭成员，是真正意义上的农民，可以自愿参加农村社会养老保险或国民年金。

　　2.福利保险型

　　福利保险型模式按实施范围的大小一般分全民型和特殊群体型两种，其中，实行全民福利保险型模式的国家有英国、瑞典、加拿大等。该模式是“福利国家”借助于财经政策的调节作用来保障老年人的晚年生活、缓解社会矛盾的一项重要措施。这种养老保险模式贯彻“普遍性”原则，保障水平也较高。在养老金来源上，主要来自国家税收，保险基金实行“现收现付”的办法，没有积累，国家担负着重要的责任。特殊群体福利保险型模式主要盛行于发展中国家和不发达国家，如斯里兰卡和南非等。由于其经济条件有限，难以实施全民型的社会养老制度，因而通过实行特殊群体养老金救助制度，确保生活特别困难的农村老年人享有基本养老保障。由于要受救助主体即政府的财力限制，仅能提供最低程度的保障。

　　3.储蓄保险型

　　储蓄保险型也叫强制储蓄型模式。目前，世界上只有少数亚洲、非洲的发展中国家的农民实行这一模式的社会养老保险制度，实行结果比较成功的国家是新加坡与智利。这种养老保险模式强调以家庭为中心维持社会稳定和经济发展，其保险基金来源于雇主和雇员按照工资收入的一定比例所缴的保险费、独立劳动者或自雇者按照个人收入的一定比例所缴的保险费，国家不进行投保资助，不负担保险费，仅给予一定的政策性优惠。政府虽然不负担保险费，但政府承担了最低养老金和养老金投资最低回报率补贴。智利政府还规定，如果职工从个人账户中领取的养老金不能够达到政府规定的最低养老金，政府补充差额部分。

　　从上述3种模式的实施结果看，储蓄保险型养老制度模式实行个人完全积累的筹资模式，受人口老龄化的影响比较小，对国家财政的依赖程度低，支持并帮助了国家的经济发展。其缺陷就在于受保人之间，不存在收入再分配，不能共担风险，而且储蓄基金易受通货膨胀的影响，难以保值与增值。而福利保险型模式重视公平，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇，在经济水平较低的国家，最大限度地扩大了社会保障覆盖面。其缺陷是轻视财政资金的使用效率，保险开支在国民生产总值中所占比重随着人口老龄化的加剧逐年上升，从而导致政府负担加重。社会保险型养老制度模式的优点则在于其保险资金来源广泛，体现了个人、雇主、国家、社会等多方责任，实现了社会保险的社会公平目标。同时，实行现收现付，增强了社会保险基金的互济性，其保障水平和保障程度普遍较高。

　　二

　　纵观世界上各发达国家社会保障的发展历程，社会养老保险制度从工业延展到农业，从城市延展到乡村，从家庭养老发展到社会养老，一般都经历了漫长的过程，在农村，也都是先覆盖农业工人，尔后才扩展到纯农民(杨翠迎，2003)。这种城乡之间、农村内部不同群体之间时间差的存在，是与各国的社会经济发展水平及人口结构与分布等制度环境密切相关的。

　　1.社会经济环境

　　世界各国或同一国家城乡之间在社会养老保险模式方面的差异，虽然具体原因有所不同，但归根结底是由各国或同一国家城乡之间经济发展水平的不同所决定的。从一些国家的经验看，推进城乡劳动力流动和转移、扩大农业经营规模和提高集约化程度、提高农业劳动生产率、实现产业结构的转换是各国建立农村社会养老保险制度的基本价值取向。从城市化，工业化发展的阶段看，各国这一制度的建立基本上都是在工业化的初级阶段基本完成、向工业化的高级阶段迈进的过程，此时各国的总体经济发展水平相对较高。如日本于1941年建立城市工人社会养老保险，又于1958年建立农业工人社会养老保险，而在13年之后的1971年，日本将农业企业主也纳入了社会养老保险制度之中，这时的日本人均GDP已达2519美元。

　　由于各国工业化的发展是以牺牲农业为代价的，这就使农业发展陷入了艰难境地。西德是最早建立农村社会养老保险的国家，1957年，西德的农业在国民经济各部门中的产值份额仅为5.7％，农业劳动力结构份额为13.7％。20世纪50—70年代的日本，农业占国内生产总值的比重由20世纪50年代初的25.6％下降到1958年的14.2％，进而又下降到1971年的6.O》6，如此看来，各国建立农村社会养老保险制度是在工业化较发达而农业出现萎缩的经济阶段实施的一项社会保障措施。

　　2.人口结构环境

　　各国在建立农村社会养老保险时，人口结构面临的特点是：农业人口锐减、农村人口比重较低、人口老龄化严重，由此导致了农业生产率降低、农村社会矛盾恶化，因而建立农村社会养老保险制度便作为一项应对措施应运而生。1958年，日本为农业工人建立养老保险制度时，农村人口比重为43.7％，农业劳动力比重为37.1％。随着经济的进一步发展，农业劳动力比重急速下降，农业劳动人口占总人口之比由20世纪60年代初的40％下降到1970年的19.7％。在此背景下，催生了日本农业企业主养老保险制度的产生。韩国在快速城市化发展过程中，农业人口快速下降，农民工人数量大幅度上升，流动工人的社会保障问题日益突出。为此，韩国在1988年将国民年金范围扩大到农业工人，但进入20世纪90年代以来，韩国经济明显滑坡。由此，韩国政府从1994年开始除了在农业政策、农牧渔业结构改善筹方面下决心解决外，还将国民年金再一次强制扩大到农村自雇者、农民和渔民。

　　此外，虽说农业人口在总人口中的比重明显下降，可是各国所面临的人口增长以及由于医疗保健技术水平的提高使死亡率下降而导致的农业人口的绝对量明显增加，高龄老人在逐渐增多，使各国摆脱农业发展的困境以及解决农村养老问题依然十分困难.除了日本和韩国在建立农业工人年金保险时人口未达到老化外，多数欧盟国家已经达到了人口老龄化地步，如法国为11.8％、德国为10.O％。可见，人口老龄化压力也是逼迫这些国家社会养老保险覆盖农村人口的一个重要因素。

　　三

　　国外农村社会养老保险制度建设的实践经验为我们提供了重要的借鉴。

　　1.多样化、综合式的发展模式

　　建立适合农民这个特殊群体现实要求的社会养老保险制度，是发达国家实践的基本经验。通过对国外农村社会养老保险3种模式的分析，我国究竟选择哪一种目标模式，不能一概而论。首先，我国有着特殊的农村人口结构。2003年，我国有76851万农村人口，农业劳动力占到总劳动力的49.1％，这就决定了我们无法照搬欧盟和日本政府的高补贴性的社会保险模式。其次，我国的土地仅具有部分养老保障功能。按照农业人口计算，我国人均耕地面积只有O.14公顷，加之土地收入在农产家庭收入中比重逐年下降，导致土地养老保障的经济功能在逐渐降低。而且随着城市化的推进，土地有随时被征用的可能，农民依赖土地养老的可能性越来越低。第三，我国的家庭养老文化源远流长。但受人口生育政策的影响，农村家庭人口的数量和结构发生了重大变化，存在子女数量减少、养老负担逐渐加重的情况(王金安，2003)，因此，我们决不能将农村养老全部寄托于家庭成员。除此之外，我国农村居民的收入普遍较低，消费剩余不多，如果建立像智利和新加坡式的储蓄保险型养老制度模式，可能在现阶段不会引起大多数农民的兴趣和支持，且制度的实施成本一定会很高。

　　因此，借鉴国外经验，结合我国人口、经济及文化特点，建立土地、家庭及社会养老保险相结合的中国特色的农村社会养老保险制度，可能是目前，我国农村社会的最佳选择，将国外制度模式的有益部分进行凝结与集成，建立一种政府引导的储蓄积累型养老保险制度模式，既能体现政府的责任，又能调动广大农村居民投保的积极性，更重要的是能够适应农村居民的特点及他们对养老的需要。

　　2.多层次、渐进式的覆盖方式

　　在选择农村社会保障制度模式的问题上，农村应该实行与城镇一样的社会养老保险制度，建立城乡一体化的统一模式。但在目前我国的社会经济发展水平条件下，还有许多方面难以实现城乡全面接轧。

　　有着“福利国家之父”之称的贝弗里奇，早在1942年就提出了社会保险的“全面普遍原则”和“区别对待原则”，即要求社会保障要覆盖全体国民，但应根据不同的社会成员采用不同的社会保障模式，制定不同的保险标准。我国目前正处在农村产业经济结构和社会转型的特殊阶段，这就要求我们借鉴国外的经验，在农村养老保障制度建立上采取有“进”有“退”的策略(何文炯等，2001)：发达地区应积极推进并尽快建立起城乡一体化的社会养老保障模式；在欠发达地区则逐步推行。首先，建立项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当的多层次养老保障体系，同时，不断提高社会化程度，最终建立起城乡一体化的保障体系。此外，在保障水平和保障程度上，应有一个高低、强弱的多层次体系。考虑到我国是发展中国家，虽然近些年来国民经济有较快的增长，但生产力水平仍然不高，加上农村人口众多，因而保障水平和保障程度一定要适应生产力发展水平，建立城乡统一的社会养老保险模式也应“区别对待”。

　　3.建立农村养老保险制度离不开政府的支持

　　农村人口萎缩以及老龄化的发展态势，决定了政府对农村养老保险必须承担更大的责任，这也是发达国家为我们提供的经验。正如温克勒(Winkler)在研究欧盟国家农民养老金的财政状况时所言：“没有一个社会保障机构能光依靠所缴费用来承担农民养老金的支出。它们都需要依赖政府补助和其他方式来补贴(庹国柱等，2004)”。

　　但长期以来，我国政府对农村社会养老保险却缺乏足够的重视与资金投入。国家对农村社会保障制度方面的支持仅仅局限于每年200多亿元的扶贫开发基金和用于“五保户”、最低生活补助和救灾救济的资金。因此，必须强调国家在解决农民养老保障问题上的重大责任，政府必须在农民社会养老保障的制度设计和财政投入方面，采取更加积极的态度和措施。但考虑到我国农民人数众多，国家财力有限，为了避免养老金人不敷出导致财政负担过分加重的窘况，应通过提高个人在养老保险中的缴费比例，逐渐提高个人在养老保障中的责任。这样做，一方面体现了我国的国情特点，另一方面也避免了出现发达国家养老保障中的弊端。

　　4.积极发挥土地、家庭的养老保障功能

　　土地保障的存在直接影响着农村社会养老保险制度的决策，这也是发达国家为我们建立农村社会养老保险制度提供的借鉴。目前，我国农民拥有土地，政府又规定了土地承包期30年不变，在一定程度上保障了土地养老的契约性和可靠性。但在农业经营成本不断上升、农民利益不断锐减的情况下，土地应有的保障功能难以充分发挥。因此，我国的土地保障功能更加需要一份社会保险来配合，才能起到真正养老的作用。同样，家庭养老功能的强弱对农村社会养老保险制度的建立也有着重要的影响，家庭养老保障是现代社会养老保险制度的补充，应充分认识并加以积极发挥其基础性的保障作用。

　　参考文献：

　　1.庹国柱，朱俊生.国外农民社会养老保险制度的发展及其启示[J)]人口与经济，2004，(04).

　　2.杨翠迎，中国农村社会保障制度研究[M].北京：中国农业出版社，2003.

　　3.何文炯，金皓，尹海鹏.农村社会养老保险：进与退[J].浙江大学学报，2001，(05).

　　4.王金安.人口老龄化与我国农村社会养老保险制度缺陷分析[J].数量经济技术经济研究，2003，(07).

原载《农村经济》2005年第10期

更新日期:2006/1/19
阅读次数:3925

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