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社会保险在构建保护居民利益新模式中的作用与功能

付哲中共中央编译局马列部

　　俄《经济学家》杂志2003年第8期发表了俄罗斯经济发展部社会政策司专家米赫耶娃题为《社会保险在构建保护居民利益的新模式中的作用与功能》的文章，认为在俄罗斯市场经济深入发展的形势下，必须建立完整配套的社会救助体系。社会救助体系应以社会保险原则为基础。社会保险是解决诸多社会问题的最有效经济机制，是协调社会劳动关系中各基本主体利益的最完备的组织形式。与此同时，市场关系的形成也从客观上要求改变社会保险的理念和模式。文章主要内容如下。

　　俄罗斯在过去的十年里进行的市场改革，使所有制关系、经济管理体制和政权结构都发生了变化。这个过程导致多数居民生活水平的急剧下降，居民在社会方面和物质方面发生了严重分化，出现了“超富”区和实际上涵盖了我国1／3人口的持续贫困区。人们需要社会赡养，同时又对现政权及其履行自身社会责任的能力越来越表示怀疑。

　　在这种情况下，如不改变社会政策的实现形式，就会加剧现存的消极倾向。有必要制定一些纲领性措施，以便在社会领域的结构性改革中实行全新的社会政策战略，国家要实现从家长式保障模式向救助性保障模式的转变。这将意味着，全体公民都能够享受而且是无偿地享受基本的社会服务，这首先是指受教育和医疗服务。国家的社会性支出的再分配，将向最脆弱的居民阶层倾斜，同时要减少对生活有保障家庭的救助。

　　评价国家的社会政策应以公民社会保障措施的实施效果为依据。国际劳工局的专家们用两种方法对公民社会保障这一概念的对象和内涵作了界定。广义上的公民社会保障实际上是指对劳动过程中人的一切生命活动领域给予的保障。狭义上的社会保障是指社会保险和社会救济。专家们还给这两种形式的社会保障规定了明确的界限。

　　社会保险

　　诸如“社会风险”这样的现象和概念便是社会保险的基础。在发达的市场关系条件下，多数就业人口的收入在一定程度上取决于其得到的固定工资。相当高的失去工资的可能性 (风险率)会突然造成物质上的无保障和生活水平的下降。而且这种风险具有社会性，因为它在很大程度上是由社会生活条件所决定的，与个体的人没有太大的关系。

　　失去工资可能是由于没有劳动需求(失业)或劳动者因患病、不幸事故和残疾等丧失劳动能力而引起。因此，社会风险的参数应包括：出现风险的频率；因丧失劳动能力或没有劳动需求而形成的物质保障水平；出现风险时的社会保障；风险持续的时间——从出现风险到转入正常生活条件所需的时间。

　　上述种种社会风险都是社会保险的对象。社会风险的起因尽管各不相同，但都具有社会性，都是由社会结构、经济状况、居民生活条件决定的，都是每个人乃至全体居民的劳动潜力再生产的基本阶段的反映。

　　对社会风险(即社会状况的破坏性因素)，可以按照其对居民即具体的劳动者群体构成的危险程度进行分类，这种分类对于社会保障方式的形成，对于最有效地抵抗危险的机制的制定都具有重要意义。同时，这种分类也必须由下列各项来作保证：核算，科学的分析，把有关社会风险的形式及其原因的信息系统化；通过制定使社会风险最小化并得到补偿的国家纲领(如社会政策纲领、经济和技术的发展纲领)来限制和尽可能地预防社会风险；制定社会风险补偿机制(补偿费，化解风险的计划)。

　　社会保险作为保护劳动者免遭社会风险的特殊机制，它具有自己一系列的特点：它的覆盖对象首先是从事社会化生产的劳动者，工资收入是他们的基本的，往往是惟一的生活来源；社会风险是一种合乎规律的、客观的、普遍存在的社会现象，它涉及相当一部分社会人口——人口学意义和职业意义上的各种群体，即居民阶层；用于劳动者的相应的保险费用是必要的社会性支出，要把这笔费用转到经济和整个社会的名下(计入产品成本)；用于社会保险项目的资金(不同数额)由劳动关系的所有基本主体——劳动者、企业主和国家共同分担；有关各方，首先是劳动者和企业主，都要通过自己的代表参与保险机构的管理。

　　建立社会保险的基本原则包括：个人责任，即劳动者本人要缴纳社会保险费，其数额根据事先为劳动者规定的投保数额和投保期来确定；共同责任原则，即企业主、劳动者和国家都要缴纳保险金，并用这笔资金向低保对象提供物质援助。

　　建立社会保险的基本原则还包括：有组织的自主管理原则，即由劳动者和企业主的全权代表来管理社会保险机构，以此来巩固两个社会主体与保险公司之间的共同利益，使社会保险体系变得对全社会“透明”，有助于社会的稳定、居民民主意识的增强及社会和平的维护；以立法形式加强对投保人权利的保障，加强对相关的缴费和服务的程序保障，社会保险的义务性(强制性)不以企业主和投保人的意志和愿望为转移，无论是企业主，还是劳动者本身，在一定情况下还包括国家，都必须依法缴纳保险金，国家缴纳的保险金可从国家预算中列支。

　　向新的经济管理体制的转变，从根本上改变着社会保险领域的基本权利主体，即国家、企业主、劳动者和提供社会保险的保险组织的作用。

　　国家的任务是：制定法律并使其发挥可靠作用，为社会领域的发展提供经济一法律前提，为保健工作、劳动保护、医疗体系、职业和社会康复、人才培养提供基础设施方面的保障。

　　企业主的任务是：在再生产周期的所有阶段(在录用工人过程中，劳动过程中，丧失劳动能力或工作岗位减少时)向被雇用的工人提供社会保障，还要承担人的生命活动中所有劳动和后劳动时期的社会保险费用中的基本部分。

　　劳动者的任务是：积极参与整个社会保险体系的资金缴纳工作和管理工作。

　　社会保障

　　对“居民社会保障”这一社会经济范畴可以下这样的定义：“居民社会保障”是为使社会保障对象达到法律规定的生活水平、安全的生活条件和生活质量，而从经济、社会、法律、组织和医疗措施方面提供保证的体系。

　　在市场经济不断发展的条件下，构建新的社会保障模式是公民社会和法制国家建设的重要组成部分。其基础应该是，每个人对各自的福利水平负责，所有人对实现每个公民的社会权利负有共同责任。企业主、劳动者、自然人和国家之间要形成互动。而且企业主、劳动者和自然人是国家从根本上改变其保护功能时发挥作用的全新的社会客体。在过渡时期，国家只有得到多数居民的支持，才能向居民提供比较可靠的社会保障。

　　在新的条件下，国家在公民社会保障方面的基本功能是，为加强对公民的社会保障和巩固公民权利等提供法律保障，即出台相应的法律并监督其执行情况。这是新的社会保障模式的形成和作用机制中的中心环节，对新的社会保障模式的稳定起保证作用。

　　在日新月异的工业化社会，人们开始认识到有必要成为投保人，以免遭种种意外情况的危害，使一部分意外情况通过社会保险得到赔偿。因此把居民社会保障的性质与社会经济制度、生产力发展水平、国家在经济中的作用、市场自我调节机制的发达程度联系起来是很有道理的。同时还应为建立社会保障而确定无争议的原则，其中包括：给全体居民提供合法的社会经济保障，使这种保障具有灵活性，使公民社会保障体系具有可靠的资金基础。

　　在市场经济条件下，建立和发展国家社会保障体系的基本原则是——个人负责制。但是生活中常有不取决于单个人的情形，比如说，由技术故障造成的灾难或职业风险。因此，除个人负责制外同时还存在着基本经济主体负责制：即企业主和国家负责制，以及一切有劳动能力的社会成员的共同责任制和互助。

　　社会保障的内容包括：各种形式的社会保险、对无劳动能力者和低保人群的社会救济、为残障人和老年人提供社会服务、对贫困公民的各种优待和补偿。社会保障所依据的原则也不一样。保险的建立是以可靠的统计，以对某一险种的合法性所进行的核查及分析为基础，其最主要的任务在于预防和降低风险，它的覆盖对象首先是就业人口(因为他们的收入是保险金的主要来源)。社会救助项目则主要具有补偿性质，其目的在于帮扶最脆弱的居民阶层，其资金主要来源于各级预算。如果说保险的特点是投保人自我救助，是保险机构自治，那么社会救助的性质就是保护、接济以及由此而决定的国家的种种直接管理。

　　新型社会保障体系的建构

　　社会保险与社会救助之间的主要区别归结为，国家在社会保险机构和社会救助机构的组建及活动中的功能和作用不同。

　　社会保障作为一个独立的领域，它主要是靠需要提供物质保障和社会服务的新风险的出现，靠投保人群的范围来扩大自己的影响范围。在一些发达国家，社会保障同时也变成了社会救助的一种形式，实际上覆盖了全体居民。

　　为使社会保障体系持续地、有计划地发展，有必要把下列各项确定为这一总体系的组成部分：各种形式的社会保险(疾病保险，退休金和抚恤金保险，医疗保险，孕产和育儿期保险，失业保险，工伤事故保险，等等)，为残疾人和退休人员提供的社会服务，对贫困人口的社会救助，附加和自愿形式的社会保障。

　　居民社会保障体系是社会经济关系中的一个广，泛而复杂的领域。它以社会保险和社会救助作为基本组织形式，而且社会保险占主要地位，社会救济居其次。二者的区别在于，如果说社会保险是依照“权利”享受，那么社会救助则是“酌情”提供。社会救助提供给保障水平最低的和最贫困的人群，一般来说，主要是从预算和慈善资金中列支。

　　在这种国家社会保障体系之下，社会风险的责任变得模糊不清。国家支付的退休金和其他社会性费用恰恰应验了“人人为我”的说法，确切地说，是国家包揽了责任。而且各种保险的技术特征也因此消失：对社会风险事先不预防，不进行紧急处理，不确定保险费率的额度。处在这样一种情况下，再加上资金严重短缺，国家根本无力承担自己的责任。这必然导致两种情况的出现：要么是重新修改先前宣布过的权利，降低社会保障水平，破坏社会权利的连续性，要么是在竭力保持这些权利的情况下，搞通货膨胀，印发钞票，其结果还是要降低居民中的贫困阶层、首先是退休人员的实际生活水平。

　　俄罗斯目前的社会保险是对集中的计划管理条件下形成的体制进行十年改革的成果。在计划管理条件下，社会消费基金积极参与并实行平均分配原则。但是这种体制现在已经不能完全实现其使命。经济的多元化，不同所有制形式的存在，联邦主体、地方自治机关以及企业主权利的扩大使资金再分配机制发生重大变化，联邦预算的能力相对缩小。因此，地区、企业主和劳动者本身在完善社会保险体系和拓展其辅助的自愿形式方面发挥着越来越积极的作用。

　　社会保险的内容不仅应包括出现某种险情时的资金赔付，而且应包括用于各种服务的更为大量的费用，如医疗服务费、医疗—社会康复费、为保护和增强劳动者及其家属的健康而采取预防措施的费用。所有这些都要求对整个社会保险体系进行改革。

　　近几年社会保险体系已经发生了一些变化。确定了新的资金筹措办法，通过了一些旨在加强对劳动者的社会救助的法规。但是它在很大程度上带有社会赡养性质，与市场经济规律背道而驰。最重要的是，它不能有效地保护公民免遭过渡时期的消极后果造成的危害。

　　目前的社会保险体系存在的缺陷之一，就是保险金的数额，即资金的积累与保险人的责任不挂钩。两者之间不存在直接的制约关系。

　　现行的社会保险体系还不能算是真正意义上的保险，因为它没有对不同险种的保险费数额，对企业主、劳动者和国家分担财务负担的原则作出规定。保险费仍带有税收性质。没有建立起有效的机制来监督保险费的征收和使用。

　　社会保障体系的建立必须以严格的保险原则为基础，要恢复根据险情确定差额保险费的做法。只有这样，社会保险才能成為向居民提供社会保障的有效工具。

　　生命活动基本领域和分配关系体系发生的变化、社会主体的作用和社会再生产原则本身发生的变化，向我们提出了建立完整配套的社会救助体系的任务。正如世界经验所表明，社会救助体系应当以社会保险原则为基础。社会保险实质上是解决诸多社会问题的最有效的经济机制，同时也是协调社会劳动关系中各基本主体利益的最完备的组织形式。市场关系的形成也从客观上要求必须改变社会保险的“理念”和模式。

原载《国外理论动态》2004年第6期

更新日期:2005/12/31
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