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建立社会保障资金投资收益保障机制

孙天法中国社会科学院工业经济研究所副研究员、经济学博士

　内容提要：社会保障是市场经济失衡的分配关系的补充，社保资金是广大民众的养老钱和活命钱。为保证社会保障投资能稳定地获得资本收入，必须建立社保资金投资利润保障机制，其目的就是要消除社保资金投资的风险因素。一般可以通过容许社保资金优先购买国债、使之优先参与银行间的资金拆借和把垄断行业开辟为社保资金的无风险投资等措施，使社保资金能够稳定地获得资本收入，最终为社保资金投资建立有效的收益保障机制。

　　随着人类平均寿命的延长，人们依赖社会保障生存的时间越来越长。同样，随着生产的自动化水平的提高，社会生产对劳动力的需求越来越弱，特别是以计算机智能技术为基础的柔性制造体系的发展，使得整个社会生产的生产、服务甚至辅助设计都可以通过机械来完成。社会的失业将越来越普遍，社会保障压力越来越大。因此，必须高瞻远瞩，预测到社会经济发展的一般趋势，依据产业经济发展的具体条件，建立切实能够保障人类基本生活需要的社会保障体系。

　　一、文献回顾

　　随着生产的自动化水平的提高和人类寿命预期的延长，人类社会面临着越来越大的社会保障压力。特别是在国家财政存在瓦格纳约束的条件下，社会保障已经显现出捉襟见肘、日暮途穷的迹象。经济学家围绕市场经济体制建立社会保障的必要性、社会保障的发展方向、社会保障的模式优化和中国社会保障资金的筹集等问题进行了深入的研究。

　　在社会保障的重要性方面，赫迪和李把社会保障视为退休男女获得的最大的收入来源(Hart-mann & Lee，2003)，他们对人们的收人来源进行了统计分析，认为90％以上的g岁以上的退休男性和女性都靠社会保障收入生存。杨方方(2005)对政府在社会保障中的作用做了一个系统的理论综述，认为政府在保障全体国民的基本生活需要方面负有完全的责任。

　　在社会保障面临着危机的时候，理论界开始寻求更为有效的社会保障模式。理论界高度关注的社会保障模式主要有：第一，社会保障私有化模式。Shoven(1996)分析了社会保障私有化改革在阿根廷取得的成效，把私有化改革作为社会保障体制改革的方向。第二，信托基金分红模式。通过信托基金提高社会保障投资收入的做法，早在1983年就被里根政府采用。此后，各国政府都在不同程度上放松了社会保障基金进入股市的管制(Holahan and Schug，2000)。第三，延迟退休信用。延迟退休信用实际上是一种自储蓄方式。该计划鼓励退休人口通过延后申领每月的社会保障收益的方法，加大退休后的社会保障力度，增加按一次性总额支付所获得的收入(Orszag，2001)。第四，先辈存款模式。Eisner(1998)提出先辈存钱模式，认为通过提高储蓄水平的方式，可以缓解社会保障不足的问题，希望通过先辈存款的方式为儿孙建立社会保障。第五，社会保障无风险投资模式等。孙天法、张良华(2004)提出了建立社会保障无风险投资体制的设想，希望对垄断的科学规制，把垄断改造为万无一失、旱涝保收的社会保障无风险投资场所。

　　在自由竞争的市场经济条件下，社会保障基金业面，陆市场机会匮乏的困难。一些理论研究人员主张社会保障基金人市，不少国家也放纵社会保障资金进人股市投资淘金。Shoven(1996)分析了当前社会保障体系，认为当前的社会保障体系危如累卵，面临着迫在眉睫的危机。

　　中国是一个转型中的市场经济国家，如何筹集中国的社会保障资金更是万众瞩目的现实问题。吴敬琏、林毅夫(2003)提出划拨国有资产以补充社会保障资金的设想。李绍光(2004)进一步提出了通过划拨国有资产解决养老保险的隐形欠账问题。

　　划拨国有资产补充社会保障基金不失为解决中国社会保障欠账问题的一个有效措施，但是建立社会保障资金积累的长效机制更是迫在眉睫。雷根强(2004)认为，社会保障税是世界各国普遍开征的一个税种，建议中国开征社会保障税；阎坤、曹亚伟(2003)按照第n年末存留的基金为零的思路设计税率计算公式，用数学的方法设计中国社会保障税制。李全伦(2004)认为，社会保障基金投资运营的市场化过程所形成的委托代理结构，能够增强社会保障基金投资运营的增值能力和安全性。

　　二、社会保障体系建设的核心问题

　　以上的研究虽然揭示了社会保障对市场经济的重要性，也对补充养老基金的不足、建立社会保障资金的长效筹措机制具有一定的贡献，但是，这些研究没有把社会保障体系建设建立在坚实的产业发展的基础之上，没有认识到生产的自动化水平的提高和人类寿命延长对社会保障的影响，犯了头痛医头、脚痛医脚，胡子眉毛一把抓的错误。

　　尽管社会保障体系包括资金筹措、基金管理、资金运作等各个环节，但是最重要的是社会保障的内生机制和可持续发展的特征。不言而喻，建立完善的社会保障体制，最关键的是要建立社会保障的良性循环的内生型机制。具体地说，一方面要建立社会保障资金的筹集渠道，另一方面也要建立社会保障基金投资的收益保障机制。在社会保障体系建立之初，特别是社会保障存在大量欠账的条件下，国家的当务之急是筹集相当规模的社会保障基金。而在社会保障基金达到一定的规模，建立社会保障基金投资收入的保障机制则刻不容缓。一旦建立起合理的社会保障基金投资收益保障机制，社会保障就进入了一个良性循环，社会保障也就不再是国家财政的特有任务，而筹集社会保障基金就会变成消费者自身的责任，筹集社会保障基金的渠道也就会畅通。

　　相反，如果没有建立社会保障投资收益保障机制，筹集数额庞大的社会保障基金的做法无异于饮鸩止渴，社会保障将成为国有资产和社会保障资金流失的无底洞。在社会保障资金的投资运作中，只要存在信息的不对称，就会出现监督不力的现象，就会有中饱私囊的可能。所以，建立社会保障资金投资利润保障机制远比筹集社会保障资金更为重要。

　　三、建立社保资金投资收益保障机制的功能分析

　　基于社会保障的特殊性与普遍性i国家对社会保障投资给予特殊的制度安排并不违背市场经济的原则。相反，在社会保障上的这些特殊安排可以提高社会的有效购买力、促进市场经济的良性循环。建立社保资金投资利润保障机制的作用主要表现在以下三个方面。

　　1.保证社会保障资金保值增值

　　即使在个人账户条件下，社保基金必须能够保值才能够满足参保人员的失业和养老期间的基本生活需要。但是，在社保资金投资缺乏收益保障机制的条件下，社会保障面临存在信息不对称、监督不力和资产流失等问题的严峻挑战。具体地说，基金公司的经理人可以利用数量优先的原则，通过对敲的方式，通过低价买进基金公司的股票和向基金公司高价出售非法转移公司资产。由于证券交易的复杂性，证券监管机构难以及时侦破和查处基金公司的非法证券交易。由于信息不对称，社会及有关监管机构不可能对基金公司经理人的交易活动实施有效的监督，就有可能出现“千里之堤，溃于蚁穴”的情况。在市场存在不确定性的条件下，风险是不可避免的。真正的市场风险可能成为经理人实施逆向选择、借以中饱私囊的借口，并最终强化其实施内部控制的动机，加速他们掠夺社会保障资金的步伐。

　　2.缓解社会保障支付压力

　　无论是现收现付制度，还是采用个人账户制度，在人类寿命不断延长和寿命存在不确定性的条件下，社会保障存在巨大的支付压力和可能的高额欠账。由于社会保障个人账户强制性储蓄的储蓄率较低、储蓄余额较小，在社保基金投资收益率较低的条件下，在参保人长期失业或退休一定时间以后，社会保障个人账户就会出现人不敷出的现象。所以，建立社保资金投资利润保障机制，使社保基金的投资收益率维持在相对较高的水平，可以避免社会保障个人账户出现亏损或推迟社会保障个人账户亏空时间的到来。

　　3.减缓财政压力

　　尽管社会采取了一系列的措施努力建立和完善社会保障体系，但是社会保障仍然捉襟见肘，国家财政不得不定期向社会保障体系注人或补充社保资金。在瓦格纳约束条件下，国家财政存在不同程度的恶化倾向。各国财政都采取了增加税负、开源节流的措施，以缓解日趋紧张的财政收支关系。随着政府公共职能的扩大和人类寿命的延长，特别是生产的自动化水平的提高，社会保障支出占国家财政的比例将会大幅上升。如果不建立相应的社保资金投资利润保障机制，迅速增加的社会保障支出将会使本已艰难的国家财政雪上加霜。

　　四、具体措施

　　随着智能技术的发展和柔性制造技术的进步，社会生产和社会服务可以通过智能机械来完成，人工劳动只是机械作业的补充。社会将不可能通过扩大就业建立社会的基本生活保障，就业也将不再是能够保障民生的需要。我们可以想像，在不远的将来，社会能够通过柔性制造技术生产出满足人们个性化需求的差异产品，可以通过维修机器人、家政机器人完成所有的服务工作，人工劳动成为普遍的机械作业的例外。这时，尽管厂商的生产成本被降到最低水平，社会总的工资支出也相应地被降到最低点，但社会的有效需求也会趋于枯竭。广大的劳动者完全蜕变为社会经济的“累赘”，进无工作可做、退无保障可依。社会必须通过建立完善的社会保障体系，校正市场经济显失公平的分配关系，保障广大人民的基本生活需要。

　　建立社保资金投资利润保障机制是社会保障领域的一个新课题，也是经济理论上的重大创新，不可能轻而易举、一蹴而就。必须依据产业经济发展的可能，通过制度约束，把社会保障投资限制在基本没有风险的领域，或者通过制度安排和制度创新开辟供社会保障资金进行排他性投资的无风险投资场所。

　　具体地说，国家可以通过提高社会理性，采取限制非社会保障投资进入无风险投资领域或设定专供社会保障投资的无风险投资领域等措施，使社会保障投资能够稳定地分享资本收入，进而把社会保障建立在坚实的产业组织理论的基础之上。

　　1.通过制度安排，由社会保障垄断当前的无风险投资领域

　　社会保障资金是人们的活命钱和养老钱，社会保障投资必须万无一失。在社会保障资金投资上的任何失误都会导致人们生活的巨大困难和引发严重的社会动荡。因此，在社会保障资金的投资运用上，必须堵死任何可能的资金流失的漏洞，必须消除资金运作上的任何由信息不对称引起的逆向风险。

　　在目前社会理性还处于较低水平的条件下，国家只能通过严格规定社会保障投资方向，禁止社会保障资金涉足任何存在投资风险的领域。在社会资金投资领域受限的条件下，国家可以将投资风险能够控制和基本无投资风险的产业列为社会保障专享投资领域。

　　(1)国债投资。国债是以国家信用为基础向社会公开发售的债务投资凭证。国债具有主权级信用。更重要的是，国债是利率固定的投资品种，到期还本付息，一般没有投资风险。

　　(2)由国家财政担保的金融债。由国家财政担保的金融债也具有较高级别的信用，国家财政对这些债券的发行承担了担保和保障的责任。由国家财政担保的金融债券一般能够到期还本付息。投资和持有由国家财政担保的金融债券的投资者不会产生任何风险。

　　国家通过立法规定，将国债和由国家财政担保发行的金融债券设立为专供社会保障基金的专享投资领域，可以使社会保障基金优先获得较好的投资场所，使其免受投资风险带来的损失。

　　2.通过制度安排，为社会保障开辟无风险场所

　　把高信用等级的债券划归为专供社会保障投资的专项性投资场所，能够使社会保障基金获得较好的投资场所，可以较好地规避社会保障的投资风险。但是，随着生产的自动化水平的提高和人类寿命的延长，政府的社会保障压力将越来越大，社会保障系统对低风险的投资场所的需求也将会不断攀升。在这种情况下，国家应通过制度创新，为社会保障开辟更多的无风险的投资场所。

　　(1)银行资金拆借。银行间的资金拆借一般都是期限较短、收益稳定的金融活动，加上国家对金融行业的保护，社会保障系统承担银行资金拆借业务，不仅可以增加银行融资的资金供给，而且也可以为社会保障系统开辟新的无风险投资机会。

　　为了使社会保障系统优先得到银行资金拆借的利息收入而不至于将银行资金拆借业务局限于社会保障资金，国家可以采取优惠利率的办法使社会保障系统获得近水楼台的便利。国家可以将银行从社会保障系统拆借的资金的利率定得略低于银行间的资金拆借利率。这样，由于银行间的资金拆借是双向的，银行的资金拆借利率负担基本不会上升。由于银行从社会保障系统拆借资金的利率略低于银行间的资金拆借，社会保障资金成为银行业资金拆借的第一目标。即使社会保障资金不能满足银行业的资金拆借的需求，需要拆人资金的银行可以从持有较大资金头寸的其他银行拆借资金。同样，由于银行拆人的资金都是短期资金，从社会保障系统来看，在一定时间内，拆出的资金和归还的资金能够维持在均衡水平。一般不会造成社会保障系统严重的资金短缺和大量的资金闲置。

　　(2)逐步把垄断行业改造为专供社会保障投资的无风险投资场所。随着通讯技术的发展和社会理性的提高，中介业务的规模将会缩小。同时，随着智能技术的发展和无人工厂的普遍建立，失业将会是一个普遍的社会现象，更多的人不得不依赖社会保障而生存。社会保障对无风险投资场所的需求将会急剧增加，社会将更多的垄断行业改造为社会保障理想的无风险投资场所势在必行(孙天法、张良华，2004)。具体措施包括：

　　第一，通过配额投资措施，把垄断行业确立为社会保障排他性投资的场所。在剩余经济条件下，好的市场机会都被大资本、垄断企业把持。从市场结构来看，完全竞争的市场结构基本上无利可图，垄断的市场结构存在较大的利润空间。在社会生产对劳动力的需求越来越小的情况下，就业不再能够有效地保障全体人民的基本生活需要。只有也只要有效保障人民取得资本收入的权利，人们的基本生活需求就有保障(孙天法，2001)。通过配额投资的方式，按市场价格，把原属于垄断企业的资产通过拍卖或变卖的方式出卖给社保基金，使投保人能够分享资本收入。对于低收入和无劳动能力的参保人员，国家可以贷款、以工代薪和财政垫付的办法帮助其取得所需的资本金。一旦人们能获得资本收人，他们的劳动权利就显得无关紧要了。

　　第二，对垄断企业的信息披露措施。取得配额投资，仅仅是人们具备了获得资本收入的可能性。国家必须采取措施，解决垄断经营的市场风险和道德风险。对于垄断企业而言，由于整个市场只有一个经营者，其市场容量相对较大，特别是它具有极为强劲的价格决定能力。一般地说，完全垄断行业不存在经营的市场风险。解决对垄断企业投资的风险问题的关键是避免因信息不对称等原因而出现股东权益受损的问题。对于完全垄断的企业而言，由于市场上没有其他的竞争者，也就无所谓商业秘密，可以进行充分的信息披露。一旦实行充分的信息披露，整个垄断企业的生产经营活动被暴露在光天化日之下。在充分的信息披露条件下，经理人的任何决定、财务支出都置于社会的广泛监督之下。专家、其他职业经理人、政府的专业检查机构、新闻记者甚至消费者本人都可以实施严密的监督，只要一个方面的监督是有效的，对经理人的整个监督就可以视为是有效的。这样，持有垄断企业配额投资的低收人人口就可以获得稳定的资本收人。

　　第三，对垄断企业经营权的充分竞争措施。垄断企业的一个严重的缺陷是内部低效率，这是反垄断经济学应该解决的问题，也是建立社会保障无风险投资体制的前提。必须通过对经营权的竞争，消除垄断企业的内部低效率。要求实施垄断企业所有权与经营权完全分离，通过对经营权的充分竞争，将未来一定时期垄断企业的经营权交给那些经营有方、管理得法、信守承诺的职业经理人或职业经理人集团。取得垄断企业经营权的经理人可以享受相关的管理收益和超额管理利润。对垄断企业的经营权的充分竞争，可以将垄断企业的生产成本降到最低水平，并按照最低成本加平均利润的方式，确定垄断企业所生产的产品的市场价格。实施垄断企业所有权与经营权完全分离，投资者变成不参与管理、不干预经营、定期分割平均利润的形式股东。这样，管理者得到管理收入、投资者得到平均利润、劳动者得到劳动收入，消费者得到实惠。

　　五、结论

　　随着生产的自动化水平的提高，将会有越来越多的人依赖社会保障而生存；随着人类预期寿命的延长，人类一生依赖社会保障生存的时间越来越长。在国家财政存在瓦格纳条件约束的前提下，社会保障随时具有急剧恶化的可能。经济理论研究人员和国家的决策者必须高瞻远瞩，未雨绸缪，依据社会经济的发展趋势，分阶段、有计划地推进社会保障体系改革，对症下药地推出和建立社会保障改革措施，最终建立完善的社会保障体系。只有建立了社会保障资金投资收益的保障机制，人们参加社会保障的收人才有保证，才能调动人们参与社会保障的积极性，社会保障的资金的筹措渠道才会通畅，社会保障对国家财政的压力才能释放出来，最终才可能在不增加或较少增加国家财政的负担的条件下，一劳永逸地建立起完善的社会保障体系。

原载《财贸经济》2005年第11期

更新日期:2005/12/23
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