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摘要：我国农村低保政策的运行主要体现为基层政府的政策执行活动。通过对河北省北县、南县和宁县的调查发现，该政策的执行过程存在着明显的阶段性：初期的过度放宽与后期的过度收紧。这种阶段性的变动反映了基层政府在农村低保政策执行中的“过度化执行”逻辑，即人为放大上级政府所设定的行政目标，上级要求“应保尽保”则过度放宽办理条件，上级要求适度收紧则过度收缩甚至完全终止办理。这一执行逻辑的出现源于我国政府强力性、多层级的人事与财政控制、虚弱性的行政过程监督造成的基层政府“重结果而轻过程”的行为特征，以及自上而下的政绩考核与晋升竞争机制，使得基层政府形成对上级设定的政策目标层层加码以确保足额超额完成任务、凸显政绩的行政“冲动”。

2007年前后，以《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》出台为标志，一套比照城市居民最低生活保障制度的农村最低生活保障制度(以下简称农村低保)在全国各地普遍建立起来。然而，制度的建立并不意味着制度(政策)就会自然而然地得到有效实施。政策科学的诸多研究表明，一项政策或制度能否实现预期目标、产生应有效果，在很大程度上是由政策执行过程所决定的，尤其对于最低生活保障这一依赖于家计调查(需要花费高昂行政或执行成本)的选择性社会救助政策而言，其政策执行过程的重要性更是毋庸置疑。

以往对农村低保政策的研究大多关注低保办理中出现的种种不规范或不合法的现象，如“人情关系保”“错保”“漏保”等[1][2][3][4][5][6][7][8][9]，而研究重点也多是对这些现象成因的探讨，其主要结论大致可归纳为三个方面：(1)农村低保政策本身的缺陷。农村低保缺乏明确的法律规范性，城市低保制度已由国务院制定相应的行政条例，具备较高的法律规范力，而农村低保尚无全国统一的法律法规，欠缺法律效力，使政策执行过程中的偏差难以得到有效约束：农村低保对象限定过于狭窄，一部分潜在的低保对象“应保未保”，致使制度供给无法充分满足社会需求，在众多低保申请者无法通过正常渠道获得低保资格的情况下，极易引发“人情关系保”等不合法现象；此外，农村低保对象认定难度较大，低保家庭收入调查办法不完善，很多政策规定在农村实际中难以执行，因此基层干部采取变通性操作方式成为必然。(2)农村低保的财力和人力资源投入不足。在农村低保的资金来源上，中央财政资金投入比例相对偏低，各级地方政府仍需承担较大比重，在地方政府资金有限的情况下，势必采取降低低保标准、缩小保障对象范围等措施，因此也造成部分潜在低保对象不能应保尽保，进而导致“人情关系保”的频发；在人力资源投入上，农村低保工作人员特别是县乡基层工作人员不足，且工作条件滞后，工作经费短缺，无力应对日益庞大的工作量，这使得很多政策规定在现实中难以得到有效落实，只能采取一些简易性、变通性处理措施。(3)农村低保办理过程中监督管理不到位。上级政府对基层政府特别是对负有重要责任的村干部的监督机制缺乏，一些基层低保工作人员及村干部为谋取不正当利益而滥用手中的低保认定权力，不依法依规办理低保，这也使得一系列“人情关系保”、“骗保”等行为频频出现。

就笔者看来，上述研究属于典型的“自上而下”的政策执行视角，侧重从自上而下的政策制定、政策内容和中央政府角度来解释政策执行的偏差，虽然有一定的解释力，但它们相对忽略了负有最终操作和落实政策责任的一线组织——基层县乡政府在低保政策执行中所扮演的角色与发挥的作用。农村低保政策的具体实施过程主要集中在基层政府①(县、乡镇[10])层面，特别是低保对象的认定、审核、管理以及低保金发放等关键性的活动。因此，基层政府的政策执行行为无疑对于政策的最终效果将产生重要的影响。那么，农村低保政策究竟在基层政府层面得到怎样的执行？这种执行活动对整个农村低保政策的运行又产生了怎样的影响？这是本文集中关注的研究问题。2012年3月至12月，笔者连续走访、调查了河北省北县、南县及宁县的农村低保政策执行情况②，通过采取个人或集体访谈，同时辅之以现场观察和收集文献资料的方式，笔者对这几个县区的低保政策运行有了较为深入的了解。下面，笔者将依据从上述地区所获得的调查资料，描述和分析实践中的基层政府农村低保政策执行过程。

在北县，农村低保政策从2006年开始实施。农村低保标准在2006年是人均年收入低于730元，2007年调整为990元，2010年10月提高到1400元，此后直到调查时的2012年10月，低保标准未再作调整。低保政策实施初期全县农村低保户只有3000多人，2007年在“应保尽保”的要求下，低保户跃升到10000多人的规模，之后低保人数迅猛增长到2008年年底高峰时的13440人。不过，该县在2009-2010年间进行了一场全县范围内低保对象重新申报工作，致使该年度低保人数出现了一场不大不小的波动，从2008年的13440人迅速减少到2009年底的9487人，而后在2010年又恢复增长到11520人。随后低保人数开始趋于稳定，截至2012年底，全县农村低保对象共8094户，11359人，户均人口1.4人。

在具体的实施活动上，低保办理初期因为主要由县财政承担资金投入，所以保障标准设定较低，且对人数有严格的指标控制。但到2007年中央统一要求发展农村低保并实现“应保尽保”，在财政投入上由中央和省级财政负担大头以后，北县原有的指标控制开始转化为“达标任务”，全县低保人数必须达到一定的比例才算实现应保尽保，完成工作任务，也被称为所谓的“扩面”——扩大低保覆盖面工作。2007年至2009年，该县根据河北省的统一要求，设定了农村低保“保障面”(即低保人口占全部农业人口的比例)为2.7%。这一低保比例的设定，既是一种控制，即约束各乡镇、各行政村低保人数不受控制的增长，也是一种要求：作为衡量是否实现应保尽保的工作目标，只有低保人数达到了这一比例才算实现“应保尽保”。2009年以后，因为在全县范围内已经达到了这一比例，所以县乡政府名义上放弃了依据这一比例所确定的低保指标控制。不过，放弃指标控制以后，全县低保人数并没有发生大幅度的波动，而是进入了所谓的稳定运行期，实质上，就笔者观察，这种稳定主要还是源于县乡政府有意无意的人为控制，力图使低保人数维持在现有比例上，既不大幅增长也不大幅减少。在适当新增少量符合条件的低保户的同时，县乡政府还要求各行政村要清退部分原有低保户。理论上要根据低保户经济状况改善与否来清退，但实际上因为家计调查的难度和考虑到低保户及负责实施政策的村级组织缺乏主动退保的意愿，县乡政府往往采取行政任务式的安排强行要求各村定期清退一定数量的低保户。

南县农村低保也是从2006年开始执行。农村低保标准一开始是人均年收入低于600元，2009年调整为870元，2010年又提高到1300元，此后直到调查时的2012年9月，低保标准未再做调整。全县农村低保户在2007年年底就已经达到了15000多人的规模，之后低保人数持续小幅缩减，到2009年底降低到13666人，而后开始小幅增长并趋于稳定，到调查进行时的2012年9月，再度达到15000多人。截至2012年年底，农村低保户共有15234户，总人数为15251人，户均人口1人。

南县在低保办理初期也有明确的指标控制，即农业人口的2.7%。但接受访谈的县乡干部们声称到2009年后因为实现了应保尽保，已经放弃了这一指标限制，并且认为低保办理此后进入平稳运行阶段，因此低保人数不再有大幅波动。不过，笔者在该县城关镇和魏镇的调查中发现，尽管两镇经济状况差距较大，但低保人口的比例都基本稳定在3%上下，这不能不说是与县乡政府的人为控制有关。换言之，所谓的应保尽保和政策稳定运行，实际上仍然是县乡政府对低保办理持续的硬性比例控制的结果。

宁县农村低保从2005年开始执行。2006年农村低保标准是人均年收入低于360元，2008年调整为990元，2011年提高到1440元，到2012年又进一步提高到1908元。全县新增农村低保户的办理集中在2005年和2007年，特别是2007年在国家要求统一开展农村低保政策并实现应保尽保的时候，宁县农村低保总人数在该年底一举达到了21360人，此后人数略有减少，但基本稳定在21000人左右。到调查进行时的2012年年底，全县农村低保总户数为18847户，总人口20113人，户均人口1.1人。

在低保办理初期，宁县也有较为严格的指标控制，但是到2007年因为国家政策提出“应保尽保”，县乡政府将低保人数达到一定比例(2.7%)视为一项硬性的行政任务，原有低保指标控制也转化为达到该人口比例的工作目标。为了尽快完成这一工作目标，县乡政府将低保对象认定工作大幅度放权给村级组织及其干部，对于村干部在指标控制内上报的低保申请户几乎未经入户核查而全部通过。但是也由于这两年政策执行过快过粗，县乡政府缺乏应有的调查和审核、审批控制，造成了低保办理中出现了大量问题，除政府许可的拆户参保外，人情保、关系保、错保漏保时有所闻，由此引发了大量低保争议和举报、上访活动。当2008年县乡政府认为已达到应保尽保目标，并意识到了大量的低保办理问题后，就开始对低保办理加强控制，全面收紧，一些乡镇的低保办理甚至陷入停滞，不再新增一户。反映到低保人数上，就是2007年之后的几乎稳定不变。

一是2006年及之前的政策摸索或试行阶段。这一阶段国务院尚未下发全国统一的文件，主要是由地方省级政府自主试行，经费由地方特别是县乡财政承担，因而这一时期县乡政府在操作中实行了明确的指标控制，并有意鼓励拆户参保以减少保障人数③。这两年低保人数有限，低保争议相对较少，“那会少……就是一些老太太老头什么的，这样的吃谁也不在乎这个”④，如在笔者所调查的北县林村，全村4000多人，一开始只有30多人的低保指标⑤。

二是2007-2009年的政策启动或放开阶段。这一时期因为中央颁布统一的要求，政策在全国铺开，中央财政和地方各级财政也开始加大投入，受此激励，县乡政府在执行中放松或放宽了指标人数限制，甚至有意识地要求提高人数以达到一定比例，从而尽快完成上级提出的“应保尽保”工作目标⑥。比如，南县民政局低保股股长说：“开始办的时候，它让你达到，市局那样要求的，达到百分之二点几”⑦。北县崔镇民政助理也反映：“当时民政局下指标，当时是千分之几，还是百分之几(百分之三左右)按这个指标说应保尽保”⑧。在宁县，这一阶段“村里报多少，上边就批多少，说是应保尽保。(问：不是有指标控制吗？)好像没有……(村支书)拿了很多表回来，填一填，报到上面，也都给批下来了”⑨。所以这一时期低保人数猛增，而低保争议量也随之大增，在宁县武村，“发展得多了，把最困难的户发展了，剩下都是中间户了，条件都差不多，发展谁不发展谁，争议就大了，一模一样的条件，上的急的吃上了，上的不急的吃不上，等到知道了，再去找，上边又不办了，所以就闹意见……发展的多了就是意见大，那个村意见大，那个村发展的多”⑩。

三是2010年开始的政策稳定或收窄阶段。这一时期首先是高层政府认为已经实现应保尽保或意识到人数增长过快、规模过大。其次是争议举报事件频出，社会舆论及政治压力增大，“后来出了好多事(低保争议、举报、上访)，别的县别的市，好多事，它就紧了”⑾，“06、07年那会都是偷偷摸摸的办，报上去了就都批下来，后来人们都知道了，都要办，都去找乡里、县里告状上访，县里、乡里也就不愿意再办了……发展的多了，争议就大了”⑿。这些都使得高层政府包括县政府开始有意识地收紧政策口子，加强管理，严格控制，民政部在2010年出台《关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》一定程度上正是基于这种考虑。该《指导意见》指出“农村低保工作发展还不平衡，部分地方出现了一些亟待解决的问题”，因此要“将农村低保规范化建设列入各级民政部门的重要工作日程……提高规范化、制度化、科学化管理水平”，纠正“保人不保户”的不规范做法，“严格把握政策界限，注意防止和纠正随意扩大保障对象范围的做法……避免离开低保标准、人为扩大范围而影响制度的可持续发展”。由此县乡政府在政策执行中也感受到行政压力而开始紧缩，甚至人为要求每年清退一定比例的人数。一些地方还私下制定了“老户不退新户不进”的土政策，在北县林村，当笔者调查时问及“这两年为什么不发展了？”村支书回答说：“现在开会，上边一抓紧，下边就弄得紧呗，上边松，下边就松呗”⒀。

上述三个阶段县乡政府的农村低保政策执行特征可以总结为：第一，政策摸索期的紧缩，为减轻财政压力和完成任务有意或过度地严格控制低保对象的发展；第二，政策“扩面”期为尽快完成上级政府应保尽保的工作任务而有意或过度放宽限制，短时间内大规模新增低保对象；第三，政策稳定期为完成上级严格管理的要求而主动和过度地收紧并清退部分低保对象。表面上县乡政府在这三个阶段的行为存在明显差异，但是在这些差异的背后，实质上也存在一个不变的、稳定的行动特征或逻辑，那就是以完成行政任务为首要目标，过度化地执行上级政府的政策要求，在过程和结果上无论是收紧还是放宽都趋向于超过应有限度。

对此，笔者提出“过度化执行”概念以描述基层政府的这种政策执行逻辑。所谓“过度化执行”，就是下级或基层政府在执行政策过程中，为确保完成上级政府预定的任务目标而提出更高、更大的目标，层层加码，层层扩大，并且只强调对目标的完成而忽视或轻视执行过程的规范性，为了达成目标可以采取各种手段甚至是不符合政策规定的手段⒁。或者说，是下级或基层政府在政策执行活动中，一方面在目标和预期结果上超出了政策规定或上级目标的限度：另一方面在过程上也可能违反政策规定而采取过激的、偏离正轨的手段，要么过度放宽，要么过度收紧。

以县乡政府为代表的基层行政组织为什么会出现过度化执行的特征？有研究者曾经指出，中国政府已经形成了一个集权的、人事和行政权威及财力资源(工资、经费)都严重依赖上级的组织体制⒂，基层政府往往面临上级政府严格的人事和财政控制[11]。笔者认为，在这样一种行政管理体制中，基层政府在从事政策执行活动时：(1)首先受到了上级特别是直接上级政府的强力甚至是过度控制，即“下管一级”原则[12]，这与西方基层官僚因为常任制、法定的薪资制和办公经费制(不能随意克扣奖惩)而形成的一定程度上可以脱离上级官僚人事财政控制的特性是不同的。(2)但这并不意味着我国基层官员的自主权或自由裁量权就少于西方官僚，实际上多层级集权的政府中因为行政距离的增大，高层政府和基层政府距离过远以及中间有太多层级隔离，反倒减弱了对基层政府行政过程的监督控制，赋予了基层官僚更大的自主权，特别是基层官僚与其直接上级共谋对抗更上一级政府而形成的自主权[13]，只要保证能够达成政策目标，他们可以依据自己的考虑来相对自主地执行政策。(3)正是因为过度的上级人事、财力控制与相对虚弱的行政监督控制的结合，使得基层政府和官员倾向于过度化地利用自主权追求行政任务的完成，即利用自主权不惜采取一切手段——甚至是违法或违背政策要求的手段——完成上级任务或上级规定的目标，以确保自己的职位、薪水及升迁。套用压力型体制的概念[14]，地方各级政府及其官员在层层压力和目标责任制的控制下，容易出现重目标而轻过程的行为趋向，但是相比于高层政府官僚，基层官僚的这一趋向可能更为突出，因为他们面临更沉重的完成任务的压力，同时有较大的脱离监督的自主执行权[15]，因此他们往往会实施比高层和上级还要过度的行政活动⒃。比如前述上级要求低保扩面，基层就过度放宽；上级要求收紧，基层就几乎“一个也不给办了”。

简言之，有集权强力的人事与财政控制而无有效的行政监督⒄，这就是中国高层政府和基层政府、高层官僚和基层官僚关系的一个重要特征，即使在中央与地方政府关系上也与此类似。由此造成的后果是，上级政府如果要强力推进某一项政策，只要也只能把该政策上升到涉及人事任免和财力奖惩的高度，或使之成为一项“政治任务”，就(才)能使政策被基层认真执行。然而，由于这样一来强力驱迫有余而有效监督不足，很可能造成基层政府过度化执行，视完成任务或目标为最高目的，不惜一切手段甚至违反政策规定的手段来完成之。表面上政策目标达成甚至过度达成了，但实际上在执行过程中却可能产生并遗留大量新的问题，甚至问题比政策带来的效益还要多，这也许是另一种意义上的执行偏差。农村低保政策执行中恰恰也体现了这一逻辑。

从宏观上看，过度化执行可能是整个中国政府体制、行政活动的一个基本特性，即只要中央政府或上级政府切实确定了某种政策目标，并上升到一定的高度(人事任免和财政激励⒅)，地方和下级政府就会闻风而动，甚至在先于中央和上级出台明确政策之前就开始行动，快速的、超出预期的、提前完成政策计划⒆。在这样一种政府体制中，中央或高层政府掌握了地方和基层政府的人事任免权和财政控制权，通过以政治忠诚(改革前)和政绩考核特别是经济绩效考核(改革后)为核心的政治锦标赛或政治承包制[16]来决定人事任免，通过财政集权、分税制、转移支付制度，激励和控制地方追求财政收入，执行中央政策。同时为加强集权和管制，建构了多个政府层级，层层监督，而且各个层级基本承担相同的职能，设有相同的机构[17]，这就保证了各级政府“唯上不唯下”，使中央政策和命令得到有效贯彻执行。但是，由于缺乏有效的行政过程与程序的监督机制，相关行政程序法制化滞后，以及政府层级过多、信息传输不灵、政绩和指标考核只能侧重结果而忽视过程，造成了各级政府“重结果而轻过程”的行为特征，由此使得它们为实现上级政府确定的任务目标，往往不择手段、不计后果、不考虑成本和代价地去实施某种行政活动。再加上自上而下的考核和晋升压力及竞争压力，使得各级政府倾向于对上级政府政策目标层层加码，以确保足额甚至超额完成任务、凸显政绩，从而造成越到下级和基层，政策目标和任务越为加重的局面，这就使得在中央看来只是微调一下或设定一个较小的政策目标，而到地方和基层以后则往往会变成巨幅调整和庞大的任务目标，一场超出预期的剧烈变动往往由此而生。

前述对三个县区农村低保政策运行情况的描述，无疑反映了这一点。在农村低保政策的执行活动中，高层政府(中央和省市政府)凭借人事和财政控制以及政策制定权，很大程度上可以调控基层政府的行为，驱动基层政府达成预定政策目标。不过由于高层政府缺乏有效的行政监督，因此它并不能保证基层政府的行政过程也符合政策规定，它往往只能依赖行政结果来判断并控制基层政府。高层政府因为执行过程中出现的负面效果，调整政策规定并对基层政府施加新的控制和要求，但它的强力调整和控制引起的却可能是基层政府执行行动从一个极端转向另一个极端，或说从一种过度化执行转向另一种过度化执行：前期过度放宽，后期过度收紧。尤其是高层的政策调整和伴随调整而来的人事财政控制过于激烈、差异过大时，在基层政府引起的可能就是一种执行行动一百八十度的大转弯：从过度肯定到过度否定，从过度放开到过度禁止，从过度赞许到过度批评。

一些研究者曾提出了在国家社会格局中可能出现的“强国家弱社会”局面[18]，研究东亚社会福利体制的学者更是指出东亚国家社会保障政策中突出的强国家特征，他们称之为“国家中心主义”，认为东亚国家以强势政府为特征的威权主义政治体制使政府在制定社会政策时因较少受到外部压力而握有很大的主动权，因而，社会保障制度在很大程度上表现为政府权威意志的直接产物，而非源于社会压力的直接产物[19]。笔者认为，这种强国家特征实际上在社会政策实施中也同样体现出来，负责政策执行的行政机构在执行活动中握有极大的主动权，相对脱离或较少受到直接的民意压力，因而可以根据行政机构自己的考虑或需要来自主调整和改变政策执行活动。

在我国农村低保政策实施过程中，我们所看到的正是社会压力的过于弱小和政府自主性的过度强大，以及由此带来的“过度化执行”特征。因为缺乏来自社会的明确需求和制约，政府拥有了相当大的自主执行权来人为调整政策实施进程。典型表现就是政府行政部门在依据所掌握信息自主设定政策执行目标——应保尽保的人口比例后，先是要求推动低保人数的尽快增长，以完成“扩面”、“应保尽保”，而后在达到甚至超过预定人数比例后又开始要求收缩调整，以保持稳定和“动态管理”。在这一过程中，低保人数是扩大还是收缩，以及扩大和收缩多少，并不是完全根据低保对象群体的实际需要和社会经济形势的变动，很大程度上却是出于政府的人为设定。特别是由于我国政府重人事财政控制而轻行政监督、重结果而轻过程的行政管理体制，造成县乡基层政府在政策执行活动中产生了“过度化执行”：视达成上级设定行政目标为主要任务而不问当地实际需要，初期为扩大低保覆盖面而过度放宽低保办理控制，后期为减少各类低保问题的发生又过度收紧而几近停止办理。这样一来，农村低保政策在基层政府的执行不单纯是一个“民生”问题，更成为了一个“行政”问题，一个似乎摆脱了当地贫困群体的实际情况和客观需求的制约，而主要基于政府的行政考虑或上级政府行政压力而运作的问题。

②这三个县区是笔者在2012年3月至12月博士论文调查期间所选定的调查地点。选择这三个县区作为研究个案，首先是因为它们包含着较为丰富的信息，这几个村庄的社会经济特征和低保办理情况既有相似性又存在一定的差异性，值得开展深入研究：其次则因为这些村庄都与笔者有一定的私人关系，易于笔者的进入和调查的进行。为保护研究对象的隐私，遵循研究伦理和惯例，这里所涉及的调查地区和访谈对象，笔者都采用了化名。

③比如，南县“(拆户参保问题是)历史原因吧。因为一开始就是这样。我们不是实行的早嘛，98年就开始实施了，一开始就是这样。(问：就是咱们不是要求这个家庭里所有成员都保障，就是哪个人困难就保哪个人？)答：嗯对”(2012年9月对南县民政局低保股股长的访谈)。再如，北县“刚开始起步的时候，上边根据省里边，有一个百分比，按人口的2.7%、3%左右吧，从2009年，就再没有这个比例了，应保尽保，符合条件都应该纳入这个范围了。刚开始实施的时候就说是以户为单位，进行申请，但实际上到村里边，不可能做到，你想啊，当时是说2.7%的指标，它这个1000户，只能是30个人享受低保，它要是分30户，上边总计着给它10户的钱，10户是全保上了，它不可能把这30户所有成员都保上(这里显示了，低保初期以个人而不是户为单位的人口比例指标控制实际人为地、自上而下地造成了村干部不得不拆户参保，人户分离)”(2012年10月对北县民政局低保股股长的访谈)。

⑥这一时期对低保人数的比例设定，一方面是延续原有指标控制的作用，防止低保人数失控性增长；另一方面，也常常被人们忽视的是，它也是一种对应保尽保人数目标的设定，一个地方的低保人数只有达到了这个比例才能称为“应保尽保”，当它作为上级政府提出的要求强制完成的任务目标时，下级和基层政府就有意识地放开了对低保办理的控制，大幅度新增低保对象，以保证在规定的时间内尽快实现“应保尽保”。

⒆这一点在废除农业税的行动中更是有鲜明体现，中央预定五年时间完成，结果不到3年在全国就基本完成了，在2004-2006年这么短的时间，完成这么大的、几乎180度的大转变，这对于一个实行了两千多年向农民征收直接税的国家，实在是不可思议。其实，类似情况还有很多，比如计划生育政策的执行，在1950-70年代，还是放任甚至变相鼓励生育的政策，而到70年代末80年代中期，却剧变为最为严厉的控制，“只生一个”。