从孤儿保障、困境儿童的分类救助以及近期关于儿童保护相关的组织制度设置等的变迁反映了适度普惠型儿童福利制度的逐步推进进程，也体现了儿童福利中对国家责任的更多承认和强调，但儿童福利制度还面临很多问题和挑战。当前的儿童福利在总体上还仍然是一种补缺性和维持性的制度安排，一方面，我国儿童福利对象的界定比较狭义；另一方面，政策的主要目标仍然为了满足困境儿童及其家庭的基本福利需要，而非更具发展及可持续性的照顾支持。儿童福利中所出现的许多问题实际上与中国改革以来经济与社会变迁息息相关，其中伴随着市场化、工业化以及人口流动等导致的儿童照顾安排的缺失或困境是其中的一个重要根源，儿童福利问题在很大程度上指向如何理解以及分配照顾责任、如何提升照顾的水平和品质，以及如何在政策制定和实施中体现出照顾的维度等。基于照顾的概念和分析视角，本文试图探讨照顾体制转型背景下我国儿童福利所面临的挑战，并尝试提出从以家庭补偿到以社会照顾为基础的儿童福利政策发展路径。

 

照顾(care)是源自女性主义伦理学的一个核心概念，并逐渐被运用于对福利国家和社会政策的分析中。照顾有两种分析面向，一种是关系和伦理维度(care about)，另一种是活动维度(care for)。在女性主义的分析范式里，照顾更多地被描述为与女性经验特别是作为母亲的关怀实践相关，被视为一种基于情感和需要为基础的特定类型的社会关系和一种伦理实践。无论是提供还是获得照顾都应该被视为人类存在的基本需要，参与照顾可以被看作是一种马歇尔意义上的公民权，它既包括获得照顾的权利也包括提供照顾的权利。

 

照顾问题的凸显与福利国家家庭照顾的规范和功能所发生的变迁有关。女性主义的发展使得传统基于性别规范的照顾分工不再有效，更多女性进入劳动力市场也使得照顾责任面临重新界定和安排，这使得以往与家庭私领域相关的照顾具有了更广泛的社会政策意义。如何分配和提供照顾活动从属于规范的、经济的与社会的框架，照顾在不同维度的特征及组合构成一个社会的照顾体制(care regime)，它既包括不同国家制度文化情境中对照顾的价值和规范定义，也包括了社会不同部门如个体、家庭、市场和国家等照顾分工上的制度安排及其动态变迁过程。从照顾的视角来看待社会福利制度避免了简单的福利市场化或新自由主义意识形态等的解释局限，也影响到许多学者对照顾劳动的性别不平等、照顾模式的变迁、家庭政策以及儿童福利政策等的分析。

 

中国经济与社会结构的变迁伴随着儿童照顾体制的转型。照顾在中国文化下体现了一种代际的互惠与责任关系，并在某种程度上与服从和权威等级的伦理秩序有关。在计划体制时期，儿童照顾通过“国家—集体—家庭”的结合形成家国一体的父爱主义福利模式，尽管家庭仍然是儿童抚育和教养的主体，但以农村人民公社和城市单位体制为基础的集体照顾体制成为家庭照顾的重要补充(并在某种程度上具有替代性的功能)。计划体制时代对于照顾资源的获得并非均等，但儿童抚育在计划体制时期首次通过集体照顾模式进入公共领域，成为总体性社会结构的重要组成。

 

改革之后的国有企业改革使得集体照顾的模式逐渐趋于瓦解。在城市地区，大量单位办托幼机构由于企业改革倒闭而消失，职工的社会保障也伴随着下岗和社会保障制度的改革从企业转移到社会。农村集体经济体制的变迁削弱了农村公共服务的供给，非正式的社会支持网络由于家庭结构的核心化、人口的流动等变得更加脆弱。照顾体制的变迁使得照顾共同体弱化，以往由扩大家庭、社区、单位等共同参与的照顾关系结构变得日益单一化，儿童照顾的经济成本和情感成本几乎完全转移到家庭私领域，一旦家庭结构发生变迁或者贫困都极易导致儿童面临生存和发展的困境。由于集体照顾的式微，市场化的照顾服务成为最直接的替代，照顾的商业化也产生了阶层效应。我国的儿童照顾面临着照顾体制和家庭形态变迁的双重冲击，导致家庭在回应儿童抚育和照顾需求上的能力不足，流浪儿童、服刑人员子女、留守儿童等诸多儿童问题的出现即反映了伴随经济改革和人口变迁所出现的家庭功能失调以及照顾能力下降的趋势。

 

中国儿童福利政策的发展从某种程度上可被看做是回应和补偿由于照顾体制变迁所导致的困境儿童及其家庭的消极后果，政策的主要目标是为困境儿童或监护人提供儿童抚育所必需的经济和其他救助支持，它表现在维持性的收入支持补偿和基础性的照顾服务补偿两个方面。首先，向孤儿或者困境儿童监护人提供现金津贴是当前儿童福利政策的重要构成。现金转移支付对于弥补儿童抚育的成本来说具有积极的作用，但是目前的儿童经济救助政策可能存在瞄准性不足的问题，特别是如何通过现金转移支付促进对儿童更好的照顾服务。其次，近年来政府也日益重视儿童福利政策中非现金救助方式，一些基础性儿童反贫困和服务项目直接着眼于满足贫困儿童的成长发展需求，弥补了由于地区贫困和家庭照顾不足等带来儿童生存和发展的阻碍，但目前各类非现金的儿童救助项目还比较分散，各个政府部门的政策措施自成一体，未能形成跨部门整合及专业化的儿童服务体系。当前的儿童福利政策仍然在很大程度上是对家庭照顾缺陷所进行的下游干预，而非风险的预防，后者需要政策更加关注儿童的照顾体制，致力于建立良好可持续的照顾服务体系，儿童福利需要从以家庭补偿取向转向以社会照顾为基础的政策模式。

 

以社会照顾为基础的儿童福利政策发展要求重构儿童照顾的规范和政策框架。首先，儿童获得照顾的权利应当成为儿童福利政策的基本理念。儿童对照顾的需求和权利也是联合国儿童权利公约的一个重要原则，从家庭补偿取向到社会照顾取向转变的核心是承认儿童照顾的权利和价值，它体现了对儿童权益和儿童发展的重视，是一种积极的社会政策理念。儿童的成长和发展不仅需要身体、营养和居所等的照料，还需要陪伴、教育和爱等的关怀。制度化和专业化的儿童社会服务体系的发展需要进一步完善相关照顾主体的责任，以儿童最大利益为导向明晰儿童抚育和照顾的标准，同时还更加需要重视对照顾者包括家庭、社区以及儿童福利工作者照顾能力的提升。

 

其次，儿童问题在某种程度上就是家庭问题，困境儿童所面临的许多照顾缺失的问题实际上反映了在人口与社会变迁背景下家庭功能的失调，因此从家庭政策的角度完善工作和家庭平衡对于儿童照顾体制的重构十分重要。工作—家庭的平衡政策还意味着国家、市场、家庭以及志愿部门等在儿童照顾中更加合理的责任分担以及一种新的社会照顾规范的确立。中国当前还十分缺乏类似对家庭照顾的支持政策，市场体制的改革使得儿童抚育的责任几乎全部回归到家庭特别是由女性所承担，女性在就业和照顾之间的冲突越来越凸显。工作—家庭平衡的政策并非要在再家庭化还是去家庭化之间进行非此即彼的选择，而应当以照顾价值为核心，重新调整家庭内部和外部的照顾安排，包括性别分工。而同时，在制度领域中应当明确承认照顾劳动的价值，国家应当为家庭照顾提供经济支持、时间支持和服务支持，为照顾者提供必要的税收补贴、亲职假期以及照顾服务等，以充分发挥家庭照顾对于照顾关系建立、早期儿童发展以及家庭建设等的积极意义。除了政府之外，各类社会组织、社区志愿部门甚至包括企业雇主都可以通过支持家庭而对儿童照顾服务中发挥重要的补充作用。

 

最后，灵活而整合的儿童津贴政策对于促进儿童照顾和家庭发展有积极的作用。儿童津贴政策在许多国家也被称为家庭津贴，是一种非缴保费、非家计审查的现金补贴政策，也被视为一项支持家庭的政策。儿童津贴是一种关注儿童照顾权利和儿童未来福祉的重要福利政策，它反映了社会对于儿童抚育的责任分担共识。尽管儿童津贴政策是一项现金转移支付计划，但它并非是单一维度的，许多国家将儿童的教育补助、生育补助、妇幼卫生服务都纳入儿童津贴的范围，或通过有条件的现金转移支付来促进对于早期儿童营养、教育、健康等的干预。面向儿童的现金支持与高质量的儿童照顾、教育服务，以及更长远的儿童发展目标等的整合对于儿童反贫困来说具有重要的意义，这也是近年来以资产为本的儿童发展账户政策所致力于推动的目标。与西方福利国家相比，我国当前的孤儿或困境儿童津贴还比较单一，主要是一种收入支持型而非发展型的政策，在未来的发展中可以将现金转移支付与具有瞄准性的儿童照顾责任与儿童发展干预对接起来，儿童津贴政策也可以尝试与社会保险或者累进性的税收政策相结合。

中国从计划体制到市场体制的转型伴随着政府

从社会再生产领域中的退出，当前儿童、老人和残疾人等脆弱群体所出现的照顾危机主要源于市场化、工业化以及人口流动加剧等导致的集体照顾体系的瓦解，照顾责任日趋家庭化和市场化。从儿童成长与发展的需要来看，任何儿童在某种意义上都是弱势的，当现代社会的变迁越来越对家庭结构、家庭照顾能力造成冲击时，国家应该更多承担起儿童福利的责任，儿童福利制度建设的重点应该致力于重构制度化的儿童照顾体制，建立良好的可持续性的儿童照顾服务体系。

 

（原载《社会科学文摘》2016年第7期）