关键词：失独群体，社会保障，政府责任
一、引言
自从2012年3月22日《新华每日电讯》以《“失独”之痛需社会抚慰》为标题对失独问题进行报道以来，失独问题开始引起社会的关注。然而，失独问题真正进入政府与社会公众的视野始于2012年6月5日全国100多位失独父母联名上书原国家计生委要求国家补偿事件①。这次事件让政府和社会各界开始意识到失独问题已成为一个不容忽视的社会问题，也使得失独群体的生存现状与困境受到关注与重视。
失独群体是独具中国特色的特殊弱势群体，它与独生子女政策相伴而生，是独生子女政策的遵守者、执行者与利益受损者，在恪守独生子女政策后失去了唯一的子女，心无所系、老无所养、病无所医、困无所助。几千年来，“不孝有三，无后为大”“养儿防老”的传统观念和家族文化影响着中国一代又一代人。在每个家庭中，子女成为父母生命的延续、情感的寄托、精神的纽带和生活的全部希望。我国第六次人口普查数据显示，子女供养仍然是我国大多数老年人最主要的生活来源②，尤其在当前我国经济还不够发达、人民生活还不够富裕以及社会保障制度尚不健全的情况下，子女依然是绝大多数老年人安度晚年的主要依靠。对于独生子女家庭，一旦独生子女不幸去世，父母不仅承受着难以言说的身体和心理创痛，而且丧失了生命的传承、精神的依托、生活的依靠和最可靠的老年保障③。毫无疑问，独生子女父母为遏制我国人口膨胀和经济社会发展作出了巨大贡献，同时失独父母也因独生子女去世作出了重大牺牲。因此，对于失独群体而言，他们在丧失了子女这一最基本、最重要且最可靠的生活保障之后，有可能面临养老和医疗等社会保障的巨大压力，政府理应为他们提供相应的社会保障。
近年来，中央和地方各级政府开始就失独群体社会保障问题出台了一些关爱措施与帮扶政策。可以说，政府在解决失独群体的社会保障问题中取得了一些成就。然而，在多种因素的制约下，当前政府在解决失独群体社会保障问题中还存在责任缺失问题，从而造成失独群体缺乏基本的社会保障、各地进行的失独群体社会保障试验混乱以及失独群体社会保障权益受损的现实状况。④这就要求我国政府承担起相应的责任，努力改善失独群体的生活状况，使其免遭养老、医疗等社会保障困境。这对于改善民生与促进社会和谐发展具有重要的理论意义与实践价值。
二、失独群体社会保障中政府责任的缺失
整体而论，失独群体的社会保障问题是多种因素相互作用的结果，而政府责任缺失无疑是其中非常重要的因素。近年来，我国失独家庭人口数量日渐庞大，新闻媒体对此关注度不断增加，社会公众关注程度也逐步提升。为此，中央和各级政府出台了一些针对失独群体的关爱措施与帮扶政策。仔细研读这些关爱措施与帮扶政策，可以发现，在解决失独群体的社会保障实践中，政府存在比较严重的责任缺失问题。
1.失独群体社会保障法律法规不健全
纵观西方发达国家社会保障制度的产生、发展、改革与成熟历程，立法先行是一个重要的经验⑤。目前，我国尚未出台有关失独群体社会保障方面的法律，我国《人口与计划生育法》中没有相关的章节与条款，2012年修订的我国《老年人权益保障法》对数量日趋庞大的失独父母只字未提，国务院也没有出台失独群体社会保障方面的法规。这些都从一定程度上体现出失独群体社会保障法律法规的严重缺位。这种缺位，一方面导致了各级政府在应对失独群体社会保障问题时处于“无法可依、无章可循”的被动地位，政府只能根据一些相关的部门规章来制定失独群体社会保障政策，严重削弱了这一政策的合法性、权威性与可行性；另一方面也使得失独群体在社会保障权益受到侵害时难以依据明确的法律规范来维护自身合法权益。
2.失独群体社会保障制度缺乏顶层设计
一项制度的完善，不仅需要地方层面“摸着石头过河”，更需要中央层面“顶层设计”。二者相辅相成，缺一不可。失独群体的社会保障制度亦是如此。从当前各地的实践来看，由于国家对失独群体社会保障问题尚无相应的制度安排，中央政府对失独群体的社会保障制度缺乏统一的政策指导，各地都在“摸着石头过河”，即根据本地的实际情况探索失独群体社会保障方案。这些地方政府坚持以人为本的执政理念和为人民服务的做法是值得肯定与赞许的，但是，由于缺乏顶层设计，各地这种“摸着石头过河”的做法使得不同地方失独群体社会保障方案存在较多差异，给失独群体社会保障制度的长效运行带来一些负面影响，造成失独群体社会保障制度的“碎片化”与“断裂化”。这不仅损害失独群体的合法权益，也不利于失独群体社会保障制度的成熟、定型与可持续发展。
3.中央财政在失独群体社会保障制度中存在责任缺位
西方发达国家的经验表明，社会保障制度的有效运行与健康发展离不开政府财政的大力支持⑥。换言之，政府财政支持是一项社会保障制度赖以存在与发展的重要物质基础。失独群体社会保障制度的有效运行与可持续发展同样需要政府财政的支持。这里，中央财政对失独群体社会保障制度的支持尤为重要，对失独群体社会保障制度提供财政支持也是中央政府履责的重要体现。然而，从北京和泉州等地的实践来看，社会保障资金主要来源于各地财政部门、卫计委和社会捐赠等（见表1），比如北京市的“暖心计划”资金主要来源于北京市财政厅和计生委，泉州市开展的计生特殊家庭关爱行动的资金主要来源于地方政府拨款和社会捐赠。可见，中央财政在失独群体社会保障制度中严重缺位。这不仅造成了失独群体社会保障资金来源不足，给一些地方政府带来较大的财政压力，也导致了一些地方失独群体的社会保障待遇偏低，无法有效解决失独群体的后顾之忧，从而引发失独群体对政府的怨恨与不满，不利于社会安定与和谐。
4.失独群体社会保障制度的责任主体之间关系紧张
在失独群体社会保障制度中，政府、社会公众和失独者构成了这一制度的三个责任主体。毫无疑问，政府在其中起主导作用。政府、社会公众和失独者之间关系的和谐与否对失独群体社会保障制度的健康运行与长远发展具有重要影响。然而，当前政府、社会公众和失独者之间的关系并不和谐，甚至是趋于紧张（见图1）。在政府与失独者之间，一些失独者坚持认为，政府强制执行独生子女政策是造成自己在独生子女去世后“心无所系、老无所养、病无所医、困无所助”的罪魁祸首，政府作为“始作俑者”必须对此负责。故而，2012年6月至2014年4月，来自全国各地的失独父母代表曾四次到国家有关部门上访⑦，强烈要求政府对其进行经济赔偿和精神慰藉。对此，各级政府要么没有回应，要么互相推诿，要么避重就轻，从而造成政府与失独者之间关系比较紧张。在社会公众与失独者之间，社会上一些人对失独父母中老年丧子这一事件心存恐惧，认为失独父母是“霉运”的携带者，排斥甚至是歧视失独父母的现象时有发生。这对于处于失子之痛中心理极度敏感与脆弱的失独父母来说无疑是雪上加霜，强烈的被排斥感和被歧视感使他们大多选择与外界疏远，与社会公众关系并不和谐。
三、失独群体社会保障中政府责任的完善
贡献者奖，违规者罚，受害者助，牺牲者救，这是文明社会的基本准则。⑧一个文明社会的政府理应对其重大决策所产生的后果负责。无论从法律上还是道义上，我国政府都有责任、有义务帮助失独群体解决养老和医疗等后顾之忧。对于当前政府在失独群体社会保障制度中存在比较严重的责任缺失问题，政府应当采取措施履行自身责任，促进失独群体社会保障制度的有效运行与健康发展。
1.加强失独群体社会保障法制建设
现代社会是法治社会，优良的法律是解决诸多问题的关键。失独群体的社会保障问题亦是如此。只有经过法律法规的规范与调整，失独群体的社会保障制度才能予以完善。事实上，我国失独群体社会保障制度缺乏顶层设计、中央财政在失独群体社会保障制度中责任缺位以及失独群体社会保障制度责任主体之间关系紧张等问题，或多或少都与法律法规不健全有关。因此，为了促进失独群体社会保障制度的健康发展，维护失独群体的合法权益，必须加强失独群体社会保障法制建设。具体来说，可以从以下两个方面着手：第一，由中央政府根据实际情况制定《失独群体社会保障条例》，或者对我国《老年人权益保障法》和《人口与计划生育法》进行修订，增加与失独群体社会保障相关的章节与条款，让各级政府在应对失独群体社会保障问题时有法可依、有章可循。第二，为失独群体建立无偿法律援助制度，最大限度地帮助失独群体维护自身合法权益。
2.做好失独群体社会保障制度的顶层设计
社会保障制度的健康运行与长效发展需要顶层设计，中央政府承担着对制度进行顶层设计的重要职责。简而言之，一项制度的顶层设计，就是在中央决策层的主导下，对关系这一制度成败的关键性问题做出战略性部署，并提出系统化的解决思路与整体方案。⑨由此，失独群体社会保障制度的顶层设计，就是在中央政府的主导下，在全面分析失独群体社会保障需求与现状的基础上，在统筹考虑经济社会发展全局和兼顾中央与地方各级政府财政实力的情况下，看远一点、看高一些、看深一层，对失独群体社会保障制度的目标、运行模式、资金筹集和监督管理等问题进行全面性的战略安排。做好失独群体社会保障制度顶层设计，对于全面优化失独群体社会保障的各项制度安排、有效解决失独群体的后顾之忧有重要意义。
3.加大中央财政对失独群体社会保障的投入
当前，加大中央财政对失独群体社会保障的投入十分重要。自1994年实行分税制改革以来，我国中央政府占据了国家财政收入的大部分，地方财政年年出现大额赤字（见表2），“财权上移、事权下沉”的做法给地方政府带来不小的压力⑩。因此，中央财政理应在失独群体的社会保障制度中承担主要的财政责任。具体来说，一是要在明确中央与地方政府社会保障事权与财权的基础上，适度加大中央财政对失独群体社会保障制度的投入力度，保障这一制度资金来源的稳定性与可靠性；二是对有意愿、有实力从事失独群体社会保障服务的非政府组织给予财税优惠，激励民间力量参与解决失独群体社会保障问题，增加社会保障资源与服务的供给，从而有效解决失独群体的养老和医疗等社会保障问题，促进社会公平与正义。
4.协调失独群体社会保障制度责任主体之间的关系
协调失独群体社会保障制度责任主体之间的关系是政府、社会公众、失独群体的一项重要工作。从政府与失独群体的关系来看，政府应当充分理解失独群体所遭遇的人生之大不幸，树立服务意识，设身处地为失独群体着想，及时有效回应失独群体的诉求，并制定整体方案，尽最大努力缓解失独群体的生活困境，解决失独群体所面临的诸多问题；失独者应当理解政府的难处，采取理性的方式表达自身诉求，给予政府一定的缓冲时间，以利于问题的解决。从社会公众与失独群体的关系来看，社会公众要以积极的眼光看待失独群体，失独群体不过是由失去独生子女的父母组成的自救群体，并非“霉运”的携带者和潜在的麻烦制造者，应当主动关心和帮助失独群体，让他们感受到社会的关爱与温暖；失独群体应该加强心理调适，把子女当成独立的个体而不是自身的附属和生活的全部希望，尽快走出丧子的阴影，并多与外界交流，给家庭一份希望，给生活一个支点，争取尽快重新融入社会。只有这样，才能有效改善政府、社会和失独者之间的关系（见图2）。也只有政府、社会和失独者三个责任主体通力合作，才能有助于解决失独群体的社会保障问题，促进社会和谐与发展。
四、结论与思考
综上所述，政府作为在社会保障制度中起主导作用的责任主体，理应介入失独群体社会保障制度的构建并承担起相应的责任。然而，由于种种原因，政府在失独群体社会保障制度中还存在比较严重的责任缺失现象。因此，政府应当采取措施明确自身在失独群体社会保障制度中的相应责任，实现政府责任归位，及时有效地解决失独群体的社会保障问题。这不仅有利于保障与改善民生，而且有利于发展和完善我国的生育政策，还有利于促进社会公平正义与和谐发展。
然而，失独群体的社会保障问题通过构建失独群体社会保障制度，由政府、社会和失独者多方参与共同解决，这不过是“亡羊补牢”式的末端治理与事后干预，虽能治标但不能治本。因为独生子女不幸去世给失独父母带来的身体和心理创伤几乎是无法愈合的。若要真正有效地解决失独群体的社会保障问题，“未雨绸缪”式的前端治理与事前预防最为重要，其最有效的途径莫过于逐步调整生育政策。事实上，生育决定家庭的幸福、家族的绵延、民族的兴衰以及国家的命运。无论如何，“计划生育”不能等同于“只生一个”，生育作为一种个人、家庭与社会的选择必须以适度和优化为目标。毋庸置疑，继续执行强制性独生子女政策必将产生更多的“失独风险家庭”，这与“以人为本”的科学发展观和构建社会主义和谐社会格格不入。
值得欣慰的是，党和政府已经意识到了这一问题。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。这也即“单独二孩”政策。这从根本上改变了“独生子女化”的生育政策倾向与趋势，具有重大战略意义。然而，由于政策效果的有限性和独生子女人口基数庞大等原因，这次政策调整并不能从根本上解决失独问题。在当前数以百万计的失独群体对于数以十亿计的中国人口基数尚属可控的情况下，建议国家尽快调整生育政策，适时放开“二胎”限制，城乡统开“二胎”生育，适当提倡晚婚晚育，从根源上遏制独生子女人口和独生子女家庭不断增多的趋势，从根本上减少未来失独家庭的数量。同时，应增强政府、社会以及独生子女家庭应对失独危机的能力。只有如此，失独群体的社会保障问题才能得到最大程度的解决。
注释
①《卫计委：对失独家庭给予行政补偿无法律依据》，《新京报》2014年4月27日。
②姜向群等：《中国老年人的主要生活来源及其经济保障问题分析》，《人口学刊》2013年第2期。
③谢勇才等：《失独群体的社会救助制度探析——基于可持续生计视角》，《社会保障研究》2013年第1期。
④王茂福等：《失独群体的社会保障问题探析——以北京模式为例》，《兰州学刊》2013年第7期。
⑤丁建定：《西方社会保障制度史》，高等教育出版社，2010年，第42页。
⑥王茂福等：《关于我国社会保障对收入分配存在逆向调节的研究》，《毛泽东邓小平理论研究》2012年第6期。
⑦巴芮：《部分失独者申请国家补偿》，《法制晚报》2014年4月25日。
⑧穆光宗：《中国人口转变的风险前瞻》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2006年第6期。
⑨吴敬琏：《中国的发展方式转型与改革的顶层设计》，《北京师范大学学报》（社会科学版）2012年第5期。
⑩孙秀林、周飞舟：《土地财政与分税制——一个实证解释》，《中国社会科学》2013年第4期。
