关键词：存款保险制度，法律，金融稳定，信息披露
存款保险制度指一个国家或地区为保护存款者的合法权益、维护金融稳定和安全，建立一个存款保险机构，规定各存款机构作为投保人按一定比例向其缴纳保险费，当存款机构出现支付危机或面临破产倒闭时直接向存款人进行部分或者全额支付的制度。存款保险制度是世界上许多国家对金融机构的最后保险制度，用来保护整个金融系统的安全，避免大的系统性风险的发生。根据世界存款保险协会（IADI）的统计，截至2011年3月31日，全世界共有111个国家和地区建立了存款保险制度，另外还有41个国家正在研究或考虑建立显性存款保险制度。2012年7月，央行发布的《中国金融稳定报告》也指出我国建立存款保险制度的时机已基本成熟。尤其是利率市场化后，银行业和存款人将面临更大风险，建立存款保险制度也将更为迫切。
一、文献回顾
目前，国内关于银行存款保险制度的文献已经十分丰富。最初学者们着重于存款保险制度的必要性研究。如安冀认为，银行作为最重要的金融中介机构在经营中存在着高度的内在风险，这种风险一旦外化为银行危机，则会产生高昂的社会成本。当前中国人民银行缺乏有效的监管机制能够对其加以防范和化解。因而，我国亟需引入存款保险机制。
在建立存款保险制度的必要性得到认可之后，学者们开始分析存款保险制度给社会带来的影响，包括正面影响和负面影响。如颜海波认为，在我国现行经济制度下建立存款保险制度，在人们的意识中将意味着从全额担保向部分担保转变，它将会弱化人们对国家信用的严重依赖，打破人们对银行存款的绝对安全意识，逼迫存款人增强对银行投资经营过程的监督，关注银行资产的风险状况。同时，也可能造成人们对银行业诚信度和金融业稳定的暂时恐慌。
在充分考量存款保险制度社会效应的基础上，学者们转为探讨对显性存款保险制度的具体制度设计，以及存款保险制度所需要的配套设施建设。如敬志勇、范利民、厉吉斌认为，、在存款保险建设的早期，我国应当采用政府隐性保险与商业保险并存的方式，逐渐降低政府隐性保险的比例，最终形成以市场机制为基础的明确存款保险体系。如汤洪波认为，完善的银行公司治理是克服存款保险负面影响的重要前提，银行公司治理的改善能显著提高存款保险制度的有效性，因此，在存款保险制度即将推出的同时，强化银行公司治理具有同等重要的意义。
当下研究的重点内容则是，如何借鉴国际上的先进经验和吸收国际规范的精髓并将其本土化。如谢世清、莫太平认为，除了根据我国经济情况和公众态度进行适当的制度要素设计外，还应重点关注三方面问题：（1）加强配套法律法规等基础设施建设，为存款保险制度的建立提供良好的外部制度环境；（2）强调金融安全网成员之间的职责划分与协作，保证金融安全网高效运行；（3）建立相应的问题银行处理机制，减少银行危机的成本及风险传播。但是，大多数的研究成果主要从经济学的角度进行分析和论证，从法学角度进行系统建构的则比较罕见，而从法律层面对存款保险制度进行体系性建构却是存款保险制度有效运作的制度保障。
二、法律形式：存款保险制度的最优选择
（一）权利保障：保护存款人和中小银行的利益
我国居民储蓄率较高，但存款人的风险意识又普遍较低，需要存款保险制度以法律的形式保护存款人的利益，同时又向存款人进行风险揭示，使存款人的选择逐步理性。存款保险制度的立法过程应该是一个公众参与的选择过程，更是一个公众意识转变的过程。在以保护小存款人为目的的有限显性存款保险制度下，一部分大存款人的存款失去保护，但他们具有监督银行的实力，市场约束力得到增强，道德风险得到遏制。虽然我国银行业主体多元化，但产权过于集中，隐性存款担保制度只是针对国有商业银行的，事实上是补贴了政府和国有企业。要打破隐性存款保险制度下的垄断状态，为各种形式的银行进行公平竞争提供平台，必须出台法律层面的存款保险制度。我国银行业市场格局国有垄断程度较高，通过建立显性存款保险制度，创造有利于大型商业银行与其他中小银行公平竞争的环境，大银行才能和中小银行一样关注客户需求，注重风险管理和改善业务效率，提高社会整体福利水平。
（二）制度转轨：需要法律提供制度支撑
中国的金融市场现阶段仍处于由计划经济体制下国家“包办一切”的模式向以市场化为目标、减少国家直接干预、增强市场主体经营决策和风险承担自主性的转轨过程。制度的转轨会对利益集团造成较大冲击，法律对存款保险制度进行系统界定可以在最大程度上明确改革方向和保障改革的成果。存款保险制度也涉及到每个公民的切身利益，社会关注度较高，而且制度的转轨也需要社会公众的传统习惯和思维模式进行更新，这就决定我国更应该从法律层面高屋建瓴地构建存款保险制度。
我国建立显性存款保险制度的需求机制与多数发达国家不同。美国建立显性存款保险制度的需求机制是：金融危机——建立显性存款保险制度——维护金融稳定，而我国建立显性存款保险制度的需求机制是：金融体制改革——建立显性存款保险制度——建立市场化风险管理机制。美国建立显性存款保险制度是防止金融危机的应激反应；而我国在没有出现系统性金融危机的情况下主动建立这一制度，是为我国金融体制市场化改革提供保障。在我国利率市场化加速的势头下，由于银行利差不断收窄而必然引发对银行业前景的担忧。在早期市场经济不发达、投资品种少、风险承担能力较弱、金融业开放程度低、金融创新缺乏的背景下，我国的隐性存款保险有效地稳定了金融体系。但在金融现代化进程加快、金融全球化增强的背景下，建立法律层面的存款保险制度已成为国际趋势。推行存款保险制度应该采取渐进策略。俄罗斯的基本做法是先立法明确目标、原则、框架和内容，然后逐步推进。存款保险制度对维护金融稳定至关重要，初始制度设计不宜从理论上过于追求制度本身的完美，而延误存款保险体系的诞生，应在建立存款保险基本体系的基础上，通过不断适应市场变化来逐步完善具体的制度要素。我国可以从法律层面先确定存款保险制度的基本内容，为今后具体制度的制定和实施定下基调，确保制度的权威性和统一性。
（三）法律位阶：实现与相关法律的有效衔接
1.与《公司法》和《证券法》衔接，完善银行业公司治理。完善的银行公司治理是克服存款保险负面影响的重要前提，银行公司治理的改善能显著提高存款保险制度的有效性。应充分发挥资本市场作用，改进银行业公司治理水平。我国银行的上市过程是股权分散化和提高资本充足率的过程，更重要的是完善银行公司治理过程。资本市场不仅是企业融资的市场，更重要的是信息交汇的市场，资本市场强制性的信息披露要求，会集聚相关利益方进行信息的甄别和判断，由此形成的对银行的风险和业绩的预期必然反映到二级市场，形成了对银行的市场制约，有助于完善银行公司治理。经过近几年资本市场的发展，我国几家主要大型银行和部分中等规模银行都已成为了上市公司，为通过资本市场完善银行公司治理提供了条件，也为存款保险制度的推出提供了较好的制度条件。
2.与《破产法》衔接，实现破产银行的有序退出。相较于一般企业破产法强调的效率价值和公平价值，商业银行破产法更多的涉及了社会公共利益，更重视对安全价值和秩序价值的追求。这种独特的价值目标使得商业银行破产虽原则上遵循一般企业破产法的规定，但在许多具体问题的处理上还是有其特殊性的。银行破产在我国的立法现状是：我国《企业破产法》（试行）和《民事诉讼法》的破产还债程序没有将商业银行涵盖在内，只有《商业银行法》第71条对银行破产做出了规定。《存款保险法》应单独设立银行破产一章，该章包括商业银行破产的各项基本、重要制度以及需明确的特别性规定。对可以适用破产法的程序性内容指明适用破产法；同时在破产法中作出规定，明确有关商业银行破产的特殊事项应该适用存款保险法。这样做有利于完成法律的技术问题，维护法律的统一性和权威性。
三、存款保险制度的国际比较
（一）投保方式
存款保险的投保形式有两种，强制性与自愿性。前者指所有存款性金融机构都被强制地成为存款保险公司的成员；后者则允许金融机构自行决定是否参加存款保险，同时存款人也可自由选择投保的数量。美国、加拿大、韩国、日本和菲律宾等国都实行了强制存款保险制度，如在加拿大，存款保护计划包括所有零售式吸纳存款的机构。而菲律宾要求所有在菲律宾吸纳存款的机构都参与存款保险。德国的存款保险制度较为特别，由民间性的自愿存款保险体系与政府强制性的存款保险体系构成。前者是指由德国国内三大银行集团根据各自的需要于1974年赫斯塔特银行事件后建立的三个独立运作体系；后者则是适应欧盟在1994年实施的成员国均要建立强制性存款保险制度的要求而于1998年8月建立的，德国的存款保险法律制度具“自愿性保险为主，强制性保险为辅”的特色。
《核心原则及评价方法》也明确建议采取强制投保制度以避免逆向选择。强制的存款保险制度能从市场准人方面控制存款保险制度道德风险的发生，从源头上监控和避免道德风险对整个金融系统的危害。
（二）基金来源
存款保险机构资金的来源主要有两种模式：政府出资和政府与银行业共同出资。前者如美国，美国根据1933年《格拉斯—斯蒂格尔法》规定，由联邦政府和联邦储备体系共同出资组建了联邦存款保险公司（FDIC）。后者如日本，日本存款保险机构是根据存款保险法建立的特殊法人，其资金来源主要是大藏省、日本银行和民间金融机构。《核心原则及评价方法》提倡银行支付的保险费应是基金的主要来源，为满足流动性的需要，还应当有与中央银行或政府财政部的融资协议以及市场借贷等形式的补充性筹资方法。
（三）保险费率
存款保险的费率有单一费率和差别费率。随着存款保险制度的不断发展，越来越多的国家采取差别保险费率，并根据金融体系运行情况，不定期地对存款保险费率进行适当调整。存款保险费率一般从商业银行资本充足率、风险程度出发考虑保险费的高低，而不是实施统一费率。美国采取风险调整的存款保费率，对不同风险程度的存款机构收取不同的保费率，资本充足率低或资产风险高的银行要缴纳较高的保险费率。对于良好资本要求为：总资本／风险加权资产>10%，核心资本、风险加权资产>6%。1995年，美国将资本状况较好的商业银行的存款保险费率削减为零，但对几个信用较差的银行则收取0.27%的存款保险费率。与风险相关的保险费增加了银行从事高风险业务的成本，抑制了其道德风险动机。在日本，虽然多次对存款保险法律制度进行修改，但至今都没有将存款保险费的费率与银行的经营风险状况挂钩。而日本所采取的存款保险费“一刀切”的征收方式，是优质银行对劣质银行的一种补贴，其实质是“奖劣惩优”，也意味着金融主管当局放弃了利用推行保险费率的差异化策略来实现激励银行提高风险管理水平、促进稳健经营、降低系统性风险的政策目标。
（四）保险限额
根据对存款人的保护程度，存款保险制度分为全额保险和部分保险。全额保险是对所有的存款都进行保险；部分保险是对投保机构的存款设定一最高限额，对最高赔偿限额内的给予全额赔偿，超过最高限额的部分按递减比例赔付。无限制的存款保险最终将使银行体系更为脆弱进而加大银行危机发生的可能性。2005年4月，随着特定存款的全额保护过渡期结束，日本的存款保险制度基本上实现了从全额保险向限额保险的转换。《核心原则及评价方法》提倡应提供能够快速确定的、有限的、、但可信任的保险范围。
（五）保险覆盖范围
从发达国家存款保险的标的范围来看，多数国家对居民存款和非居民存款都提供保险；对银行同业存款，除加拿大、挪威及美国外，其余国家都不提供保险；从存款币种来看，德国、意大利、卢森堡、荷兰、瑞典等国不论存款币种如何，一律给予保险保障，而比利时、加拿大、法国、日本、英国等国明确排除承保外币存款；银行同业存款，本国银行在国外分行的存款，作为担保或抵押的存款一般都不被保险；某些国家还不对特殊类型的存款提供保险，如法国和爱尔兰不对可转让定期存款单提供保险，加拿大不承保超过5年期限的存款。俄罗斯存款保险制度在覆盖范围、赔偿金额、保险费率等方面也都采取了渐进策略，覆盖范围是先中小银行后大银行；赔偿金额上限是先少后多；保险费率是由高到低，上述做法也非常值得我国借鉴。
四、我国存款保险制度的立法选择
（一）存款保险制度具体内容的立法选择
1.存款保险制度的公共性决定参加保险的强制性。存款保险制度具有公共性，不仅仅为金融机构的利益，更重要在于维系整个金融体系的稳定，所以不宜采取自愿参保模式，而且存款保险制度还面临逆向选择问题，也使强制保险模式成为必要。我国也应该要求所有吸纳公众存款的银行，包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村合作银行和邮储银行都应对其存款进行投保，从而避免道德风险，维持公众对存款系统的信心。
2.制度转轨的惯性决定存款保险机构资金来源的多样化。我国居民存款众多，存款保险需要足额的资本金才能有效运作，可靠的存款保险机构融资安排对于维持存款保险制度有效性和公众信心是非常重要的，存款保险制度必须具备明确的融资机制以确保对存款人的及时支付。我国存款保险机构的资本金来源应多样化，可由中央财政注资与中国人民银行再贷款，并适当征收商业银行保费的形式组成，从而一方面充实存款保险机构的资本金，另一方面抑制商业银行转移风险的动机。
3.道德风险的规避决定存款保险费率的差别性。合理的存款保险费率是调节银行盈利目标与安全目标的一种重要机制。在我国，大多学者也在保险费率应采取差别费率的方式上基本达成共识。鉴于我国目前的状况，可以先采用对不同类型机构收取不同费率的简化差别保险费率，当积累足够经验之后再转向风险调整的费率体系。在差别费率的确定依据方面，可以考虑以下几个因素：银行资产的风险状况、信用度、收益率、资本充足与否、高层管理人员的素质等。关于调整的程序，可以由存款保险机构牵头，与中国人民银行和银监会共同召开听证会，讨论费率的调整，并作出调整的最后方案，交国务院审批。
4.效率与安全的博弈决定存款保险限额的有限性和可调整性。设定赔付限额的原则在于找到有效保护小额存款者利益、防止系统性挤兑与减少道德风险间的均衡点，如果定得过高，所有的存款人都不会关注银行风险状况；如果定得过低，多数存款人又将在“保险网”以外，存款保险制度发挥不了应有的保护存款人利益作用。我国的存款保险制度也应当采取部分保险的模式。存款保险限额并不是固定不变的，而是随着经济发展水平、通货膨胀、居民存款增长率以及存款保险基金的变化，对存款保险的限额进行调整。
5.保障能力的加强决定存款保险范围的逐步扩大。基于我国目前的实际情况，可以先将存款保险范围主要限定为居民的人民币储蓄存款和企业的人民币存款，涵盖活期存款、定期存款和定活两便存款。至于外币存款、银行的同业存款、金融机构的资本、担保存款、大额可转让存单等可暂时不列入存款保险范围。随着我国存款保险制度的逐步成熟，保障能力逐渐加强，再适时扩大存款保险的范围。
（二）配套制度的支撑
1.强化金融机构的信息披露义务。存款保险制度的目标设定，不仅应将保护存款人利益和促进金融体系的稳定作为主要目标，防治存款保险制度中的道德风险亦应作为重要的公共政策。存款保险制度如果存在比较高的道德风险，必将导致整个制度运行的成本过高，制度运行没有效率。其后果轻则是政府需要为巨额的道德风险买单，导致整个制度的不可持续性，重则是商业银行利用这个有着巨大成本的道德风险机会，从事高风险业务导致整个银行业乃至金融体系的危机。隐性存款保险制度与银行业信息披露的严重不足具有内在的联系。隐性存款保险制度建立在存款人（国民）对政府监管能力和银行危机处理能力的信赖之上，为了维持存款人（国民）对政府的信任，金融监管当局具有尽量将与银行安全性相关的信息披露降低到最低程度的激励机制，尽量掩盖破产银行的不良债权和亏损状况，对破产银行的处理放在幕后操作。
2.确保存款保险机构的独立性。存款保险机构应当独立运作，确保其权威性和透明度，排除政府和银行业的不正当影响，可以增强存款保险制度的可信性和合理性。我国的存款保险机构也应该具有其自身的相对独立性。中国的存款保险机构可采用国务院直属的，与中国人民银行和银监会相互协作的形式。强化存款保险机构对参保银行的监管应包括：存款保险机构的职能不能过于单一，可通过立法赋予其对问题银行资产进行干预和处置的职能；应在存款保险机构内部设置专门处置破产金融机构资产的部门，如成立专门的问题资产清算部；存款保险机构能够尽可能多地参与破产金融机构的安全处置问题。在存款保险机构的公司治理中，不能允许投保银行控制存款保险机构的董事会，在业绩评价上应激励存款保险机构的管理者积极履行其公共职责而不是被银行所控制。
3.促进中央银行、银监会、存款保险机构之间的合作。运行良好的金融监管制度是存款保险法律制度发挥作用的一个重要前提。是否适用显性存款保险体系和如何设计存款保险制度取决于存款保险作用的金融监管环境。存款保险制度既涉及对投保机构的资本要求，又涉及对投保银行的事后处置与挽救，因此，作为既参与了预防性监管又参与了审慎性监管的存款保险机构，必须加强与金融安全网内其他机构的合作与联系，以充分发挥其功能，并保证金融安全。在德国的金融安全网中，其银行监管局一方面对银行实行严格地监管，在另一方面又与联邦银行、存款保险组织紧密合作。银行业协会与审计协会则必须向德国银行监管局与联邦银行提交所有审计报告，从而形成一个环环相扣的动态监管体系。我国应当建立存款保险机构与中国人民银行、银监会之间的合作和信息交流渠道，明确信息共享的内容和程序。人民银行负责货币政策的制定和执行，并对有流动性困难的银行以最后贷款人的身份补充流动性。银监会负责银行系统的监管职能，并负责作出银行退出市场的决定。而存款保险公司的职责在于实施银行退出市场的运作过程，其工作重点在于保护存款人而不是银行，在于保障银行的有序退出而不是其存续。当银行破产清算时，存款保险公司将被银监会指定为接管人，对银行进行破产处置，并实施一系列处理手段，如收购与接管交易、过渡银行、不歇业银行援助等，使人民银行和银监会从复杂的处置程序中摆脱出来。
4.完善金融机构的退出机制。存款保险法律制度效用的发挥，很大程度上依赖于金融机构市场退出法律机制的运作效果，只有建立符合市场准则的金融机构退出机制后，存款保险法律制度才有可能真正发挥积极的效果。一旦存款保险制度建立，我国目前基本无银行破产的状态必将被打破，存款保险机构可能面临不断增加的银行破产事件。若不妥善处理，则可能会动摇民众对存款保险制度的信心，引发更大的金融动荡。
我国今后的《存款保险法》应当明确规定，当银行发生挤兑或者不能满足存款人的债权请求时，存款保险机构应当直接履行向存款人赔付的责任或者采取可以使存款人利益得到保障的其他措施。在随后的问题银行处置或者破产程序中，应使存款保险机构能够发挥主导作用，灵活采取并购、重整、过渡银行、清算等多种处置手段，以保障其追偿利益的最大化。同时，还应赋予存款保险机构向破产银行中责任人员就所受损失追究法律责任的权利。此外，建立有效的预警机制；采用适当的标准对出现财务状况的银行进行及时识别，以便相关部门采取预防性措施。
（原载《财经科学》2013年第12期）
