2000年以后，存款保险制度第一次在国内学界被提出，并且受到广泛的关注和研究。原因在于一方面加入WTO世贸组织后，我国对于银行业监管和市场化运作提出了更高的要求；另一方面，随着国内居民生活质量的提升以及居民存款额的增加，保障银行存款安全并且抵御外部经济运行风险冲击、防止挤兑的必要性也随之显现。不仅如此，随着金融业市场化改革步伐的加快，各地城商银行和其他地区性中小型金融机构，对于地区经济发展的促进作用也越发不容小觑，而这部分金融机构的破产风险远大于大型国有银行。建立全国范围的显性存款保险制度并进行预警监管，有利于国内银行业的更好发展和良性竞争。
笔者希望通过探讨国际上已有存款保险的国家内部相关制度安排，提出建立国内存款保险制度的参考意见。
一、国际上存款保险制度的主要做法
国际货币基金组织(IMF)在2000年对其183个成员国进行的存款制度的研究调查显示，有67个国家的存款保险制度是以法律的形式予以明确规定的，即采用了存款保险制度。这类存款保险制度指出，当银行由于负债超出资产而倒闭时，存款人在何种情况下能得到保护，且规定了保险的最高限额、出资方式以及管理机制等等。明确的存款保险制度的优势在于，能够形成一整套的破产银行处置方法，监督银行的资本安全性，给予存款人显性的存款安全保障等等。与之相对的，隐性存款保险制度一般是指在银行发生破产时，政府通过政府财政资金对破产银行进行接管。这种隐性的担保使得市场相信在发生银行业危机的时候政府会承担最后担保人的职责，不过其效用低下则表现在危机发生后的应急处理方案上。由于事先未设立专门的存款保险负责机构进行资金管理，破产风险发生后的重要决策和存款赔付会被拖延，危机成本增加。并且在银行业系统性危机情形下，政府未必拥有足够现金来处置银行和赔付存款人。
(一)国际上存款保险机构的功能和职责
各国设立存款保险制度的目的并不同，使得其在实行过程中的地位及职责也不尽相同。据IMF的调查，67个采取显性存款保险制度的国家中，34家存款保险机构的职责较为单一，即负责通常意义上的“出款箱”功能(李志强、尹锋林2011)，其主要职责是在相关机构的指令下对存款人进行赔付，而不介入银行体系的监督管理以及事后接管重组等工作。不过，诸如美国的联邦存款保险公司FDIC(Federal Deposit Insurance Company)的一些机构，则被赋予更高的使命，在维护国家金融系统稳定中起到重要作用。FDIC主要有三大功能：第一，保护银行存款。FDIC为全美的零售型储蓄机构提供强制性保险，确保银行的客户在银行关闭后第一天便可获得被保险的资金(保险限额为10万美元)。第二，管理监督银行业。美国是双重银行体系，在州注册的存款机构和联邦注册的存款机构所对应的监管机构也不同。FDIC作为五个主要监管机构之一，与其他层级的监管机构协作进行持续的监督和测评，确保银行业的稳定经营。第三，处置、清算问题金融机构。联邦政府通常指派FDIC接管破产银行的财产，并拥有关闭机构的权力。当某一银行濒临倒闭时，FDIC有义务促成高效率的清偿和合并资产，以实现第一时间将资产变现以偿付存款人。
(二)国际上存款保险机构的管理模式
IMF的调查显示，67个存款保险机构中，38个属于政府组织，13个属于民间自发产生，16个是公私联合经营管理的模式。在政府主导的组织形式下，董事会和机构管理人员来自银行监管部门、央行以及财政部门，民间存款保险机构的董事会则由银行家协会自发选举产生，而公私合营机构的管理人员来源更为广泛。
FDIC是联邦政府下的“准公营机构”，需要接受国会的常规监督，其财务报告每年都要接受美国审计总署的审计。不过，日常经营活动和制度管理工作则可以在法律框架下自主运行和决策，因而能发挥其最大的监管作用。董事会成员中必须有一位具有州银行监管经验。董事会由美国总统提名，但总统无权任意撤换董事会成员。这样就增强了FDIC的独立性，使得董事会免于政治压力。
(三)国际上存款保险机构的融资来源
67个存款保险机构中，除智利以外都是由其成员机构出资的私营基金，但其中55个都得到政府的资助。这样做的原因在于，存款保险机构的规模受制于成员机构的出资量，若发生系统性经济危机，巨大的保险赔付额会导致较长的赔付时滞，影响事后重组工作的效率。政府出资对存款保险机构提供贷款，可以应付存款保险机构成立初期由于基金规模不足导致的问题。值得注意的是，虽然政府提供资金，大多数国家的存款保险机构却并非国有经营。保证存款保险机构的独立性，有助于防范代理问题。
另外，存款保险机构的资金获取应该是累计基金制还是事后分摊制，大多数国家(58个)选择了前者。可能的原因在于累计基金制的不确定性较小，能承担的保险限额也相对较高，基金积累过程中可以随时按照银行业风险的变动调整规模，其经营管理可以随时受到监督和审查，提高显性存款保险制度的权威性和公众信任度。而目前已有的事后分摊制度由于是成员机构自行管理，相关法令的制定和执行缺乏政府机构的权威性。
(四)国际上存款保险机构的承保范围及费率制定
欧盟对于存款保险的承保限额有统一的规定，2000年制定的保险限额为2万欧元。但由于欧盟内部各成员国银行业发展水平的不一致(如乌克兰1998年自身承保限额120美元，而挪威则高达25万美元)，欧盟内部各保险制度存在补贴情况(Beck，2000)。德国存款保险制度实际上对其成员商业银行的客户提供了无限额的承保。随着通胀程度的提高，承保额度也会逐渐上升。在29个最初设定了保险基金规模水平的国家中超过三分之一的实际基金累计水平低于最初的预定。这反映出目前的存款保险账户并不能满足破产危机发生后的偿付需求。
此外，保险费率按照风险进行浮动的收费制度也在24个国家实施。风险调整保费要求存款保险机构评估国家系统性的银行风险，在客观基础上运用量化模型评估银行资信和破产概率，并以资本充足率为主要考核对象(如美国FDIC运用资本充足率和骆驼评级法制定综合衡量标准)来浮动调整保费。这有利于促进问题银行内部改革，可以使存款保险制度起到监管储蓄机构存贷比率和风险资产配置的作用。
二、制约我国发展存款保险制度的相关问题
(一)结构上，国有银行主导，风险无法有效分散
虽然我国银行类机构数量众多，但最大的5家国有商业银行资产规模却占据了全部银行资产近50%，净利润超过5000亿元，净利润占比60%以上。在国有银行占主导地位的市场中，存款保险制度较难发挥其分摊风险的作用。国有商业银行有国家作为最后支付人，其破产违约风险接近为零，自身参保的意愿不强。而且，5大国有银行的综合风险较低，费率将低于整体风险水平，这导致存款保险基金的总规模与整体风险不匹配。
(二)时间上，处于经济下行期
施行存款保险制度，并不是为了解决经济发展问题和银行业偿付能力。在经济下行环境下推出存款保险制度会产生巨大成本，并且高费率会进一步压垮问题商业银行的财务状况(刘森锐，2011)。目前，国内的经济正在人口和制度红利的消失中逐渐软着陆，银行业的整体估值水平也不断下降。随着利率市场化，银行业的存贷业务竞争将愈加激烈。为此，目前阶段提出存款保险制度并不能有效分散银行业偿付问题的风险，制度的正式推出需要等待更好的时机。
(三)政府担保问题
中国的国有银行占据了绝大多数的国内存款，这部分存款已经由政府隐性担保，学界对于这块巨额存款是否应该纳入存款保险机制存在争议。如果国有银行加入存款保险制度，无非是从原先政府的隐性担保转为显性担保。如果政府不提供担保，则有利于中小金融机构吸纳存款，鞭策国有银行重视自身存款安全性；如果政府不为存款保险体系提供担保，国有银行也不加入存款保险体系，则国有银行由于拥有隐性政府担保而仍然具有竞争优势，对于发展存款保险制度的初衷不利。
(四)保额制定和风险调整费率的技术障碍
存款保险制度的保额水平体现了两种成本，一是危机银行倒闭的实际损失，二是道德风险。较高的保额会带来更高的道德风险，而保额过低又会使存款保险失去效率，同时道德风险因素大小的厘定也困难重重。在现有精算基础上，以已有经验数据和国内实际倒闭银行作为样本来计算风险暴露程度是有困难的。国际上采取累计基金制的国家普遍的做法是事先确定固定保险费率，每年测算存款保险基金规模是否满足偿付额度，在此基础上进行费率调整。
风险调整保费的测定技术在国际上也尚未成熟。美国采取将资本充足率和骆驼评级法综合衡量的方法来给风险调整费率提供参考，而欧洲的一些国家(比如挪威和德国的储蓄和合作银行等)则直接以风险资产而非存款基数的一定比例收取保费；另外，越是高风险的银行，附加保费越高，负担也就越大。优质银行可能需要补贴那些问题银行，形成一种恶性循环。
三、建立我国存款保险制度的建议
随着我国金融业的不断发展，一定程度上我国具备了建立存款保险制度的前提条件。进行科学的制度设计，改变目前存款保险制度缺位的现状，对于完善我国的金融业安全网至关重要。笔者希望通过借鉴国外制度设计经验，提出适应我国国情的存款保险制度设想。
(一)由于我国5大国有商业银行的特殊性，因而将其纳入存款保险体系中并不利于费率的合理厘定。存款保险制度的发展初衷是为了保障存款人的利益，而政府担保的国有商业银行，存款流失的风险为零，加入存款保险体系除了对其他金融机构进行补贴外，对其自身而言并没有收益(李志强，尹锋林2011)。因此存款保险制度更应该指向国内的中小型金融机构。这类机构投保意愿较强，互相的风险单位也较为接近，设立保险基金有利于互相管理和监督。在实践中，应该设定指标，将中小型金融机构强制纳入存款保险体系内。
(二)存款保险机构应由国务院的直接指示并经银监会、保监会的批准才能成立，充当存款保险的实际管理人。参考FDIC的做法，其管理层的任命需要符合独立性的原则。存款保险机构还需承担一部分的监管职责，在承保过程中跟踪获取被保险银行的风险资产比率和经营绩效，及时提醒问题银行在发生危机前采取必要措施，并防止个别金融机构风险在整体市场内的扩散。在这方面，由于央行、保监会和存款保险机构的监管职能会有部分重复，需要做到高效分配和协作。此外，在处置清算问题金融机构的过程中，存款保险机构需要充当破产财产的管理者，通过评估问题机构的资产和负债来决定如何将其出售，第一时间完成对存款人的存款赔付，减少机构破产造成的市场恐慌。
(三)防范道德风险，需要对风险保费进行动态化浮动。FDIC目前收取以风险为基础的保费，但这意味着绝大多数经营完善的银行在经济环境稳定的情况下不需缴纳保费。对于新建立的存款保险制度而言，以此计算的保费规模在基金建立初期难以应对突发事件。我国建立存款保险制度初期，费率的厘定一方面需要参考道德风险的高低来浮动调整上层费率，另一方面需要向所有强制投保的银行征收一定比率的固定保费(这部分以存款规模为基数，且比率可以相对较低)，以维持基金的日常运行和资金融通。
(四)保险额的规定也需要考虑通胀因素和存款中位数。我国现阶段仍处于较高的通胀通道中。遵循FDIC的做法，考虑通胀的影响能够更好地保障银行存款人的利益。此外，对于地区性金融机构的保险额也需按地方发展水平的高低酌情增减。参考存款中位数的原因在于，全额承保对于银行而言保费负担过大，以银行平均存款中位数作为保险限额能保障大多数个体存款者的利益，在制度发展初期较为理想。
