摘要：美国在全球首创存款保险制度，但是该制度在维护银行体系稳定的同时，激励了银行的道德风险。以道德风险为主线，对美国存款保险制度相关成果分三部分进行了梳理：一是制度建立的原因；二是道德风险及其产生的原因；三是控制道德风险的理论研究及制度改革的研究，并在此基础上对相关文献进行了评价。美国存款保险制度发展史和研究史证明，道德风险是存款保险制度的固有缺陷，能否规避道德风险决定了制度运行的成败。
关键词：存款保险，道德风险，联邦存款保险修正案
伴随经济发展的“金融化，虚拟化”以及全球范围内出现的金融自由化浪潮，金融安全问题日益受到重视。银行业作为金融系统的重要组成部分，对银行危机尤其是挤兑风险的研究由来已久。为了预防个别银行倒闭所带来的系统性风险，各国通行的做法是由政府建立存款保险制度，为银行的存款提供担保。美国是全球第一个建立存款保险制度的国家，经过长期改革、发展和演变，目前为止，拥有着全球最完善的存款保险体系，是其他国家尤其是发展中国家学习的对象。因此，对美国存款保险制度研究的文献如汗牛充栋。国内虽然已经有大量的文献对存款保险进行了全面的介绍：包括存款保险制度的作用、存款保险制度的基本框架、存款保险定价等，甚至有一些学者关注到了存款保险所存在的道德风险问题。但是，由于对相关研究缺乏系统的梳理，难以从宏观上进行把握。
一、建立存款保险制度的原因
美国在全球首先建立了存款保险制度。20世纪30年代的大危机之后，作为“罗斯福新政中唯一重要的成果”，存款保险制度被写入了《1933年银行法》。但是，关于存款保险制度建立的原因以及所发挥的作用，学术界从不同的研究视角做出了完全不同的解释。
从政治经济学的视角，Golembe(1960)认为存款保险制度的建立是多方政治力量博弈的均衡。他认为将存款保险看作是在危机推动下、新政府设计的、保护存款人的手段这一看法是不正确的。法案之所以获得通过是由于众议院银行货币委员会主席不懈的坚持，以及两个原本存在分歧的利益集团的支持——一个想尽快结束银行倒闭对流通中介的破坏，另一个想保持现有的单一银行制。
从宏观经济学视角，Diamond&Dybvig(1983)认为政府提供的存款保险制度能够消除银行挤兑，维护银行系统的稳定。首先，银行的活期存款合约能够为不同时点上随机消费的人们提供风险分担，因此与资本市场性比在资金配置方面更有优势。但是，传统的存款合约存在多重均衡，其中之一是银行挤兑：在恐慌中，所有的存款人同时迅速从银行中取出存款。挤兑会对实体经济造成伤害，因为有偿付能力的银行也有可能会破产。而政府提供的存款保险能够通过改变人们对非理性挤兑的预期，防止挤兑的发生。其次，与私人存款保险相比，政府存款保险具有天然的优势。因为只要政府拥有用税收对存款保险进行融资的能力，挤兑就不会发生，实际也不需要征税了。
从微观公司治理视角，Kane&Wilson(1998)认为存款保险制度委托政府代替大股东对银行进行监督，有助于增强监督银行管理的有效性。1920年之前，银行大股东对银行的破产负有连带责任，因此，存在大股东对银行监督的激励。但之后，美国的银行为了通过寻求更广阔的资金来源获得更好的发展机会，股票持有的集中度开始下降，由此大股东对银行管理的监督逐渐减弱。1933年的银行法案所建立存款保险制度彻底割裂了银行大股东与监督责任之间的关系，通过将监督银行管理和防止银行破产的责任转移给政府而重获公众的信心。
二、存款保险制度的缺陷——道德风险
(一)早期制度存在的道德风险
在美国银行业处于起步阶段的19世纪，经济发展频繁地被金融危机所打断。在“自由银行”为特征的监管背景下，为了维护一州范围内银行体系的稳定，先后有6个州建立了存款保险制度。其中，纽约州、费蒙特州和密歇根州所建立的以政府监管为共同特征的存款保险制度失败了，而印第安纳州、俄亥俄州和爱荷华州建立的另外一种以行业自我管理为特征的存款保险制度获得了成功。
Calomiris(1990)以纽约州和印第安纳州为例，对这两种存款保险制度进行了比较研究，认为监管的无效激励了银行的道德风险，因此纽约州所建立的以自愿保险、政府监管为特征的存款保险系统不仅没有对银行体系起到保护作用，反而还因为银行欺骗性或者不正当的操作遭受了巨大损失。相反，印第安纳州所实行的以自我管理、无限共同责任为特征的存款保险制度使得成员银行有能力并且有动力监督彼此实行较为保守的经营，所以最小化了道德风险问题。
20世纪初美国已经成为世界上的金融强国，1907年的危机之后，有8个州建立了存款保险制度。大部分研究认为，这些州的存款保险制度与19世纪失败的纽约州的存款保险制度具有相同的特征，虽然政府实行了更为严厉的监管，但仍然遭到了失败的厄运。
Calomiris(1990)认为失败的主要原因是缺少对银行道德风险有效的监督机制。这些州没有吸取之前纽约州、蒙佛特州、密歇根州的经验，监管的权力属于政府，而不是在会员银行手中，因此权力的使用经常受到政治因素的干扰。同时，内战后(南北战争)被保险的会员银行数量远远多于战前，这进一步削弱了会员银行间相互监督或者举报不规范经营的激励，因为这需要独立承担监督成本而与其他所有银行分享由此而获得的成果。
Hooks&Robinson(2002)利用银行的截面数据，采用probit模型，对这一时期德克萨斯州的存款保险制度的道德风险问题进行了实证研究。结果表明，存款保险制度不仅产生了道德风险，其产生的负效应超过了保护流动性的冲击所带来的全部好处，甚至影响到银行业的稳定。
White(1995)对19、20世纪早期存款保险制度的发展做出了精辟的概括。其一，内战前三个成功的存款保险系统存在局限性。它们包含的银行数量很少，因此有强烈的激励去监督彼此。他们是共同担保系统，如果一个银行倒闭其他银行必须代替它偿还所有债务。这样组成的卡特尔对于保证银行的安全很有效，但无益于提高效率。其二，内战前三个失败的系统与后来的存款保险非常相似(1934年以后)，没有卡特尔，费率是固定的，由州政府实施监管。这三个系统所产生的严重的损失足以使保险基金破产，而支票持有人和存款者承担了损失。其三，1907年的危机促使第二批存款保险机构的出现。如战前的存款保险制度一样，建立的州都实行单一银行制。由于采用战前失败的制度设计，激励机制的缺陷使得它们无一例外地在20世纪20年代遭遇失败。
(二)正式制度存在的道德风险
正式存款保险制度建立后的前五十年没有危机发生，貌似发挥了维护金融稳定的作用。但是，激励银行道德风险的缺陷已经开始逐渐显现。Grossman(1992)对美国20世纪30年代储贷行业的道德风险进行了考察。经验研究发现：新近保险的储贷机构风险小于未被保险的储贷机构，但是被保险储贷机构的风险呈不断亡升状态；大约被保险五年之后，被保险机构的风险水平超过未保险机构。这说明为了获得被保险的资格，储贷机构尽量优化自身的风险指标，一旦通过审查，就会放松警惕，存在道德风险问题。研究还发现监管的水平直接影响到被保险机构的风险状况，受到严厉监管的被保险机构与监管相对松散的被保险机构相比风险水平较低。Keeley(1990)进一步指出，美国立法对银行业严厉的管制抑制了道德风险问题的显性化。虽然美国存款保险制度建立后的前五十年一直采取固定费率的保费制度，但是该制度运行良好，银行的倒闭和赔付率都很低，并没有出现明显的道德风险问题。其原因在于《1933年银行法》对银行业实行严厉的分业管制，提高了银行的特许价值，这也意味着增加了银行道德风险的成本。
20世纪80年代初，伴随着银行去管制化的改革，在一系列不利的国际国内因素影响下，存款保险制度隐含的道德风险问题集中爆发，引起了银行及储贷协会的危机，给整个美国社会造成巨大的损失。
Keeley(1990)认为去管制化的改革恶化了存款保险鼓励道德风险的问题。他认为随着美国20世纪80年代金融业的去管制化政策的推行，银行业内部以及银行与其他金融机构之间竞争加剧，银行的特许价值(chartervalue)有所下降。如果银行拥有较高的特许价值，一旦银行破产，所有者不能将特许价值变现，从而约束了银行的冒险行为。而银行采取冒险行为的边界是预期冒险投资所获得的边际收益等于预期由此特许价值损失的边际成本。特许价值的降低，意味着银行冒险投资潜在成本的降低，存款保险鼓励道德风险的特征就凸现出来。持类似观点的如Hellmann&Murdock&Stiglitz(2000)认为金融自由化加剧了竞争，侵蚀了利润，降低了银行未来收入的预期，因此增加了银行的道德风险。此外，还用模型证明了资本金要求与存款利率管制的结合能够达到监管的最佳效果。
危机发生后，大量的研究开始反思存款保险制度存在的缺陷，许多学者认为固定费率的存款保险制度削弱了市场约束，同时监管者又没有很好地发挥应有的监督作用，这一切都鼓励了银行的冒险行为。
早在制度建立之初，许多研究就认为固定费率是存款保险制度存在的主要缺陷之一。如Guy(1934)认为固定费率是目前存款保险最大的缺陷，应该实施以风险为基础的存款保险费率。Ellerman(1936)指出固定费率的存款保险制度造成了支出与收益在银行间和地区间的不平衡，对银行不谨慎的、低效率的管理形成了补贴，这样做不一定会增加损失，但却增加了风险本身。但是，直到危机发生后，Kane(1985)才对错误定价的存款保险制度究竟如何激励存款机构的道德风险这一问题进行了深入的剖析。他认为，其一，固定费率的存款保险制度，对风险高的银行与保守经营的银行征收相同的保费，弱化了银行经理降低风险的激励。其二，在资本市场上，风险被合理的定价。但是由于法律和政府的政策，在倒闭银行的处理中，未保险的存款人也得到保护，甚至其他债权人和股东都受到保护，相对价格的市场信号无法通过金融市场传递给金融机构，因此，金融机构完全失去了市场的约束。其三，联邦存款保险公司的管理者按照法律对银行征收相同的保费，同时用非价格手段监督和管理来控制银行投资组合的风险，但是事实证明这些非价格手段并不是很有效。因为银行冒险的激励总是高于监管者监管风险的激励。
Benston&Kaufman(1993)认为存款保险制度弱化了存款者对银行的市场约束，激励了银行的道德风险行为，因此导致了80年代的危机。存款保险制度建立之前，较高的资本充足率是对存款者最好的保护。因此，银行为了吸引存款必须持有较多的资本，而资本不足的银行往往会因为存款人的挤兑而倒闭。存款保险制度的建立消除了银行挤兑同时降低了对银行的市场约束。存款人选择银行之前不再需要慎重考察银行的风险状况，因为有了联邦存款保险公司的担保，即使银行倒闭，存款人也不会遭到损失(在保险额度之内)，于是，银行的资本充足率降低了，而风险水平提高了。Kane(1989a，1989b)认为监管者的道德风险是储贷协会危机的根源，因为监管者的宽容助长了银行的道德风险。在储贷保险基金不足情况下，监管者一方面用虚假的数据掩盖资金的缺口，另一方面对资不抵债的机构采取监管宽容政策，甚至降低了资本标准来维持这些机构继续营业。在既定的激励下，掩盖监管不善的证据和放松资本要求是在储贷机构普遍资不抵债情况下政府的理性选择。同样的，积极的承担风险是储贷机构对监管宽容作出的理性反应。
三、对道德风险的控制 针对存款保险制度存在的道德风险问题，大量研究有针对性地提出了控制道德风险的方法。同时，对于存款保险制度的改革——《存款保险公司修正案》控制道德风险的实施效果作出了评价。
(一)控制道德风险的理论研究
针对存款保险制度所存在的道德风险，很多学者提出了控制的方法，主要包括：风险为基础的存款保险定价；提高银行资本充足率；利用市场力量对银行进行约束，包括存款人、次级债持有人对银行的监督。前两种措施的出发点是提高银行道德风险的成本，而市场约束是政府监督的补充。
针对固定费率存款保险制度的缺陷，Merton(1977)在BS模型(u的基础上开创了存款保险的期权定价模型。他认为从发挥的作用来看存款保险与股票的看跌期权有相似性。因此，可以用期权定价方法来确定存款保险的价格。之后的研究都建立在Merton(1977)模型的基础上，但是为了估计的方便以及更贴近现实，模型逐渐复杂化。为了解决Merton模型无法估计的问题，Marcus&Shaked(1984)，Ronn&Verma(1986)分别提出了可行的估计方法。另外，Ronn&Verma(RV)(1986)的模型中还考虑了FDIC的营救政策对存款保险价格的影响。Duan，&Moreau&Sealey(1995)、Dermine&Lajeri(2001)又分别对RV(1986)进行修正，研究了利率风险、信贷风险对存款保险定价的影响。
Duan(1995)开创了存款保险的GARCH期权定价方法，构造了一个包含资本金要求、监管宽容以及被保险银行冒险行为的多期存款保险定价模型。此模型显性考虑了资本金要求对存款保险定价的影响，而且较好地抓住金融资产收益的分布特征。Pennacchi(2002)注意到以风险为基础的存款保险定价容易受到商业周期的影响，于是提出了存款保险定价的商业周期模型。
存款保险期权定价理论研究最新的进展是以银行信用风险为出发点的定价模型。Falkenheim&Pen—nacchi(PP)(2003)建立了信用风险的结构模型。该模型沿袭了Merton(1974)提出的公司债券定价思路，将银行倒闭的可能性以及银行违约给存款保险机构可能造成的损失与银行资产负债的概率分布联系在一起。与此同时，Duffle&Jarrow&Purnanandam&Yang，(DJPY)(2003)建立了退化的信用风险模型。此模型抽象化了企业的金融结构，将企业的违约模型化为纯粹的泊松(Poisson)过程，而违约的强度是随机变量，最典型的是假定违约强度在风险中性的概率分布下遵循外生性均值回复的发散过程。对DJPY(2003)以及PP(2003)模型的一个挑战是如何对没有公开交易债券的银行的存款保险进行定价。DJPY采用的方法是通过历史上银行倒闭与其公开财务指标之间的相关关系估算真实的银行违约概率分布，然后假定风险中性化的违约概率强度与真实值成比例，以此来估计公平市场保费。PP同样利用会计指标对银行的倒闭风险进行估计，但是首先估计了银行资本的市场价值及其波动率，用估计值去估计风险中性的概率分布及公平的保费。
巴塞尔协议签订之后，资本金要求成为银行监管的三大支柱之一。Cooper&Ross(2002)用模型证明加入资本金要求的存款保险制度能够避免道德风险。他们在Diamond&Dybvig(1983)模型基础上加入了道德风险因素，发现存款保险制度并不是第一最优均衡：存款人没有监督银行的激励，银行倾向于冒险。但是，加入资本要求之后，存款保险重新成为了第一最优的结果。
存款保险制度降低了存款人对银行监督的激励，引发了银行的道德风险。针对这一问题，大部分学者认为，为了鼓励存款人尤其是大额存款人对银行的监督，应该实行部分保险。但是，对于什么是最优的保险额度以及如何确定等问题，学术界一直存在争论。Dreyfus&Saunders&Allen(1994)认为最优的保险额度应该使FDIC的清算成本最小化。在固定费率的前提下，他们建立了一个包含一个代表银行在风险中性的经济中进行投资的三期动态模型，并且假定FDIC对银行的关闭原则遵循了一个内生性最优的关闭策略。结果发现，FDIC的清算成本是保险额度(被保险存款占总存款的比例)的U型函数。也就是说，保险额度在一定范围之内是最优的，低于或者高出这个范围都会增加FDIC清算的成本。这是因为：如果保险的额度过低，主要依赖未保险存款的银行必须提供有竞争力的回报率来吸引存款，而利率负担的增加会激励银行的冒险投资，提高了银行倒闭的概率；相反，如果保险额度过高，存款人对银行监督的激励会减弱，同样会鼓励银行的道德风险。Manz(2009)认为最优的保险额度应该使社会福利最大化，并且提供了最优保险额度的比较静态分析。研究发现：银行资产的流动性越差，最优的保险额度越低；信息的透明度越高，最优的保险额度越高；持有未保险债权的债权人的相关性越高，最优的保险额度越低；存款保险公司给予银行和为未保险人的好处越多，最优保险额度越高。总体来看，虽然存在争论，学术界对保险额度的设定必须在维护金融稳定和避免道德风险之间取得平衡这一原则取得了一致的看法Martin(2002)。
(二)控制道德风险的制度改革
20世纪80年代的危机之后，美国国会于1991年通过了《联邦存款保险修正案》(Federal Deposit Insurance Corporafton Improvement Act，FDICIA)(以下简称修正案)。Benston&kaufman(1993a，1993b)对修正案的主要内容、立法及实施的过程进行了详细的介绍和论述。针对存款保险制度不相容的激励结构会引发银行道德风险和监管者的代理人问题这一根本缺陷，该法案提出了新的四位一体的条款组合：较高资本充足率；对资本不足的银行及时地进行有计划的矫正和监督(PCA，PromptlyCorrectAction)；为了尽量减少保险基金的损失，必须在资本减少为零之前对银行进行清算(LCR，LeastCostRule)；以风险为基础的存款保险定价。另外，为了加强监管，该法案规定对所有银行每年至少进行一次现场检查(on-siteeXamination)。
Benston&kaufman(1997)评价了修正案实施的效果。结论是：尽管存在不足之处，但是FDICIA有效地降低了银行的道德风险以及代理人的问题。其一，自从修正案实施以来，尽管有很多银行被清算，但是监管当局并不总是严格按照法律的要求迅速纠正资本不足的银行以及用最小的成本清算资本严重不足的银行。其二，银行的资本充足率显著的提高。到1995年底，几乎所有银行的资本充足率都超过了资本“较充足”这一等级所要求的最低标准，说明市场鼓励银行持有显著高于要求的资本。尽管与未保险的金融机构相比持有的资本的比例仍然很低，但是保持较高的资本有助于银行吸纳较高的损失同时减少参与冒险经营的激励。其三，联邦存款保险公司突然改变了清算的程序，对更多的未保险存款(存款超过10万美元)不予保护。在修正案之前，联邦存款保险公司总是用购买和假设全部债务(Purchase And Assumption)的办法提供援助，来防止倒闭银行的未保险存款人遭受损失。
Osborne&Lee(2001)对修正案实施的效果进行了经验研究，结论是风险费率的采用、监管宽容政策的取消在一定程度上抑制了银行的道德风险。研究抽取了1988年～1996年82个银行持股公司的数据，采用回归模型对改革前后银行风险状况与银行特许价值、银行规模、银行资本充足率之间的相关关系进行了对比研究。研究结果表明：(1)在改革之前(1988-1992)，银行的特许价值与银行风险之间存在负相关，规模与银行风险正相关。改革之后(1993～1996)，如果用系统性风险(银行股票收益的β)来衡量银行风险，两种相关关系都减弱了，但是如果用非系统风险(股票收益波动的标准差δ)来衡量银行的风险状况，没有观察到减弱。(2)改革之前银行的资本充足率与风险呈负相关关系，但不具有统计的显著性，改革之后也没有明显的变化。总体来看，由于考虑到银行的资产组合价值主要与系统风险相关，这意味着改革取得了较为满意的效果。
Lafond&You(2009)对修正案中有关“银行内部控制”条款”的有效性进行了研究。结果发现，实施FDICIA之后，执行内部控制的银行(资产大于10亿美元)的贷款损失有所下降，但是收入的持续性没有明显的改善，未实行内部控制的银行(资产少于10亿)的贷款损失没有变化，而收入的持续性出现了下降。总体来看，执行内部控制银行的财务状况改善多于未执行内部控制的银行。因此，他们谨慎地认为有关“银行的内部控制”的规定是有效的。另外，针对修正案存在的不足，一些学者提出了改革的意见。例如JackSo&JasonZ，Wei(2004)对最小成本关闭原则进行了修正。他们认为最优的关闭原则是：清算银行产生的当期负债(ImmediatelyLiability)与推迟关闭产生的预期未来负债(expectliability)之间的比较。如果预期未来的负债小于当期负债，采取监管宽容的政策，延长资本严重不足(充足率低于<2%)银行的寿命是帕累托最优。研究采用真实期权模型的分析框架，假设银行存在冒险激励，探讨了监管宽容(Forbearance)政策(推迟关闭资本不足的银行)的有效性问题。通过采用真实的参数值发现，如果关闭银行所产生的资产损失较小，立即关闭是最优的选择，但是，如果损失过高，尤其是高于资产市场价值的6%时，不论银行的资本状况如何，推迟关闭都是最好的选择。另外，如果FDIC选择推迟关闭，选择正确的关闭门槛非常重要。过高的门槛会增加预期的负债，过低的门槛毫无意义，最佳的门槛在0.94～0.96。而且，推迟关闭的最佳期限是半年。
四、评价及展望
通过对美国存款保险制度已有研究的梳理，笔者认为：(1)关于存款保险制度的起源。虽然学术界主流观点认为存款保险制度主要作用在于防止银行挤兑，但是，一些研究从其他视角做出了不同的解释，如利益博弈的角度、微观公司治理的角度等。通过多视角的研究，我们看到作为一项重要的制度，存款保险制度对经济体的影响是全方位的，包括对微观经济、宏观经济以及政策制定的影响。但是，从制度供给的角度，笔者更倾向于认为存款保险制度是多方博弈的结果。(2)关于存款保险制度存在的道德风险。自20世纪80年代末到90年代初美国银行业及储贷协会危机之后，大量的研究开始关注存款保险制度存在的道德风险问题，甚至对早期存款保险制度重新进行了研究。其中，部分研究采用了实证研究的方法，通过将制度建立前后银行业的风险状况作对比验证道德风险的存在。但是，这种研究的局限性在于影响银行风险状况的因素很多，对于研究者来说，很难将所有变量都考虑在内，因此应该慎重对待得出的结论。(3)关于产生道德风险的原因。综合所阅，研究认为存款保险制度之所以会激励银行的道德风险主要原因包括：固定费率、监管者道德风险、削弱的市场约束。但是值得注意的是，固定费率的存款保险制度引起严重道德风险存在一定的制度前提——去管制化。同样，存款保险制度不一定会削弱市场约束。部分保险的存款保险制度下，未保险的存款人对银行的风险十分敏感。然而，一些研究在片面的强调某一个引起存款保险制度的原因同时，却忽视了对前提条件的界定。(4)关于控制存款保险制度的措施。虽然有大量研究存款保险期权定价法的文献，但是，由于方法的复杂性以及数据的不可得性，目前尚难以应用于实践。而对于最优存款保险额度的研究仅限于定性研究和比较分析，并没有具体估计方法。(5)关于《存款保险公司修正案》实施的效果的评价。已有的文献只是对修正案实施的短期效果做出了评价，但是，更加需要的是对长期实施效果的研究。而且，经济形势处于不断的变化中，因此，制度需要不断的改革完善。
已有的研究虽然一些原则问题上达成了共识，比如充足的基金、风险定价、及时有效的监管、最小成本清算等，但是具体如何贯彻实施还要需要很长的时间去探索，例如存款保险基金的最佳规模、风险费率的结构、什么是最佳的保险额度以及如何确定，最优的关闭原则等。存款保险制度作为银行监管制度的一部分，需要研究如何与审慎监管、市场约束协调配合使其规避道德风险的同时真正发挥金融安全网的作用。
（原载《保险研究》2012年第11期）
