摘要：社保基金是国家按照法律和相关政策规定建立和运营，并用于社会保障事业开支的专项基金，在社会保障体系中占有十分重要的地位。科学合理地安排社保基金的投资运营是实现社保基金保值与增值的基本途径，合理设立社保基金运营机构、加强对社保基金的投资运营管理是完善我国社会保障体系的必然举措。目前，在我国社保基金运营过程中基金缺口日益扩大、缺乏保值增值手段等问题已日益凸现。因此，为了实现社保基金的保值增值，我们必须在确保基金来源、明确基金运营目标的前提下，通过金融工具创新，积极拓宽社保基金的投资渠道，完善投资运营管理过程中的监督体制。

    关键词：社会保障基金，投资管理，监督体制

    一、引言

    2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”，同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。社保基金是指国家为实施社会保障制度，通过法定程序，以各种方式建立起来用于特定目的的资金，是实施社会保障制度的物质基础。“社保基金”是一个被简化了的统称，它的主体是社会保险基金，由养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险基金组成。五种概念包含了社会保险基金、社会统筹基金、个人账户基金、企业年金、全国社会保障基金（以下简称全国社保基金）。其设立的目的是调剂和补充各地基金支付缺口。经过十年的积累，基金规模不断壮大，到2010年底，全国社保基金总资产为8566.90亿元，累计投资收益额2772.60亿元，年均投资收益率9.17%。目前，我国社保基金面临着两大重要问题，即个人账户“空账”运行和基金的保值增值问题。据统计，到2005年底，我国个人账户“空账”规模已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大，做实社保基金任重而道远。另外，随着我国社会老龄化进程加快，日益严重的老龄化问题对社会保障基金的保值增值也提出了较高的要求。

    2001年，全国社保基金试点入市，2003年正式入市。但是，从目前的情况看，其投资收益状况并不理想。本文拟通过对全国社保基金投资收益情况的分析，对基金的投资管理进行一些探讨。

    二、我国社保基金的投资绩效分析

    我国五个险种社保基金规模发展惊人，2001年累计结余仅为1639亿元，但到2009年底就增长为1.96万亿元，9年间增加了12倍，2002年至2009年平均增长率高达41%，其中有5年在40%以上，2年在30%以上，只有2009年是24.3%。尤其是2006和2007年，每年累计结余都比上年增加2000—3000亿元，2008和2009年还分别比上年增加4000多亿元。社保基金规模飞速发展，但投资收益率还不到2%，没有跑赢2.2%的CPI（2000—2008年），处于贬值和缩水状态，而且基金规模越大，贬值风险越大，保值增值的压力就越大。目前全国社保五类基金的投资渠道只有存银行和买国债，名义收益率不到2%，几乎是世界上收益率最低的社保基金。

    根据《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的规定，全国社保基金的投资范围仅限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中银行存款和国债的投资比例不低于50%，企业债、金融债不高于10%，证券投资基金、股票投资的比例不高于40%。2004年2月，经国务院批准，社保基金可以投资于境外证券市场。

    全国社会保障基金理事会直接运作的社保基金投资范围仅限于银行存款，在一级市场购买国债，其他投资需委托社保基金投资管理人管理和运作，并委托社保基金托管人托管。目前，全国社保基金投资管理人为10家，托管人为2家。从2003—2010年社保基金投资分布的情况来看，2003年社保基金委托投资资产318.87亿元，占总资产的比例为24.06%，到2010年社保基金委托投资资产3589.34亿元，占比41.90%（见图1）。

    三、我国社保基金的主要投资模式和渠道分析

    1、资本市场投资模式选择

    全国社会保障基金理事会理事长戴相龙透露，2003年到2007年，全国社保基金年均实现收益率为10.7%，年均经营收益率15.4%，分别是同期年均通货膨胀率2.59%的4.1倍和5.9倍，实现了社保基金保值增值的目标。其中2007年全国社保基金已实现收益1084亿元，实现收益率38.9%。受益于2007年火爆的股票行情，社保基金委托投资收益为931.28亿元，比上一年同期相比增长超过7倍，指数化投资收益增长超过16倍（见表1）。因此，社保基金只有进入以股票为代表的资本市场，才能够取得超出一般银行存款和国债利率的回报，中国的社保基金投资资本市场就成为一个极其现实的选择。从国外经验来看，投资资本市场主要分为消极型投资策略和积极型投资策略。以指数投资为代表的消极型投资策略与积极型投资策略相比，具有低成本、低风险性的优势，而且能在更大程度上保证增值幅度与社会生活水平的进步幅度一致。但国内资本市场还不是一个有效的市场，因而也给积极型投资留下了较大的利润空间。

    2、信托贷款

    从破产风险隔离功能上看，信托投资公司管理的资产不会因为其固有财产或其他信托财产的负债而承担任何风险，信托财产也不会受到破产债权人的追索，可以最大限度地保证资金的安全性。信托投资还可以同时涉足资本和实业领域，投资渠道广泛。目前，社保基金涉足数笔信托贷款项目，包括2007年借助北京国际信托投资公司的平台向重庆至长沙高速公路投资10亿元，2008年与天津城投集团、中信信托有限责任公司和建设银行合作的20亿信托贷款。但从总量上看，社保基金参与信托贷款投资的占比较小，社保基金完全可以选择有稳定现金流来源和高质量担保的项目增加信托贷款投资，获取较高且相对稳定的收益。

    3、实业投资

    根据财政部、劳动和社会保障部关于《全国社会保障基金投资国家重点企业改制及国家重点改革试点项目的函》的回函（财金[2005]97号），社保基金实业投资范围为中央直管企业改制或改革试点项目，投资总额按成本计算不超过划入基金货币资产的20%，投资单一项目的比例不超过该项目总规模的20%。目前社保基金投资的投资对象主要为银行，包括交通银行100亿元、中国银行100亿元、工商银行100亿元，其他行业较少，主要为投资京沪高速铁路股份有限公司100亿元。实际上，能源、交通、通讯等行业项目投资规模较大、风险较小，有稳定的未来收入现金流，而且项目运行时间长，一般情况下回报率也较高，抗汇率风险和通货膨胀的能力强，项目主体及其未来收益为抵押品，属于非常理想的社会保险基金的投资对象。

    4、海外投资

    2006年4月底，理事会根据《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，启动了全国社保基金境外投资全球托管人、管理人评选工作，理事会确认了10家境内资产管理机构成为社保基金海外投资管理人，与北美信托和花旗2家银行签署了全国社保基金境外投资全球托管协议。由于国际资本市场的发展比较完善，投资工具比较多，各项法律制度比较健全，投资收益相对较高，因此投资海外资本市场对拓宽社保基金投资渠道、更加有效地规避和控制投资风险是一个有效途径。目前社保基金的海外投资规模仅占其管理总资产的6%，远低于政府设定的20%上限，因此可视全球经济复苏的进度稳步增加海外投资。

    四、我国社保基金投资组合存在的问题

    1、投资渠道狭窄，投资结构不合理

    我国长期以来把保持基金的安全性作为首选目标，并对养老保险基金的投资渠道和投资工具进行了严格限制。经过数年的运作，从目前资产分布的情况来看，风险较小的投资占总资产的80%以上（见表2），与发达国家和地区主要投资于资本市场的基金投资结构差异较大。这种安排一方面确保了基金运行的安全性，但另一方面也恰恰说明我国基金投资渠道过于狭窄，投资结构不尽合理，资产过于集中，长期将无法实现有效偿付，同时安全性目标也将难以维系。

    2、养老保险基金投资主体“缺位”与“越位”现象同时存在

    截止到2010年12月30日，在全国社保基金资产中社保基金会直接投资资产4977.56亿元，占比高达58.10%；而委托投资资产仅为3589.34亿元，占比41.90%。根据国际上养老基金的运作经验，有效的基金运作应引入竞争，由多家非政府部门依法经营，而国家管制型的基金运作，因为权责不明晰，难以有效防范基金运作过程中可能出现的欺骗、侵吞、挪用及滥用现象，同时，也直接导致了基金运作的低收益率。我国养老基金投资主体的“缺位”与“越位”以及由此形成的行政管理部门直接投资比重过高的现状，是导致基金投资效益低下的重要制度因素，不利于我国基金投资长效机制的建立和运行。

    五、防范社保基金投资过程中面临的风险

    1、加强基金投资的制度化

    有效的制度是实现基金保值增值的根本保证。德国学者柯武刚（Wolfgang Kasper）、史漫飞（Manfred E.Streit）认为：在一个信用制度保障了币值稳定的国家里，公民对储蓄和投资于货币资产以及为经济发展所必需的资本储备提供资金，都会很有信心。由此可知，在信息、监督和执行问题难以解决的情况下，制度的有效协调功能和信任功能将发挥重要作用。在基金投资管理过程中，政府应强化制度建设责任，从我国实际出发，借鉴发达国家在基金投资制度建设方面的成功经验，加紧制定和颁布《社会保障法》和《全国社会保障基金条例》，完善《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，尽快将社保基金投资纳入制度化轨道，为其提供有效的法律保障和制度保证。

    2、提高基金投资的安全性

    一是按照相关制度安排，对各类产品的投资实行最高比例控制，并依国内外市场变化和风险及时调整。二是坚持审慎投资方针，慎重考虑在新兴市场或境外市场的投资。在投资新兴市场时，社保基金应更多地把全球指数作为基准，密切关注单一市场的基本面、溢价和评级的变化，以便及时作出调整。三是继续进行分散投资，适度放宽社保基金投资范围，降低和化解社保基金入市风险。此外，委托—代理问题对基金投资会产生重要影响，若委托人或代理人的行为未受到相关制度的约束，很可能会产生道德风险，所以完善基金委托代理制度，通过一些法规和激励措施来激励代理人并对其进行严格监管，可以提高社保基金投资的安全性。

    3、加强基金监管的有效性

    巴曙松等人认为：在加强基金监管的有效性方面，政府要强化监管力量，适当集中，加强社保基金监管体系改革。一是在监管组织结构方面，采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。二是提升统筹层次，加强垂直管理。目前在世界范围内，大多数国家的基本社会保障采取中央政府集中统筹的方式进行管理和运作。这样的好处在于可以有效地集中和化解风险。提升统筹层次、加强垂直管理是下一阶段中国社保基金监管改革的重要方向之一。三是积极推进基金监管的市场化。

    4、提高基金投资的透明性

    随着政治、经济不确定性和不可控性因素增多，社保基金投资应以更加透明的方式进行。也就是说，在不妨碍基金正常投资运营的基础上，加强对基金管理人的综合实力以及投资产品的信息披露，以减少因信息不对称造成的投资者对风险识别的难度。有关金融机构和监管者要严格审查，确保所发布信息的真实性、完整性，及时掌握基金的投资组合状况、投资风险等情况，并作出相应的调整。基金管理人的投资运营能力直接关系到社保基金投资风险的控制能力和获取收益的能力。为了有效防范社保基金投资面临的风险，还要加快专业人才队伍建设，提高基金管理人的风险管理、控制水平和投资能力。

    「参考文献」

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    [10] 全国社会保障基金会理事会网站[EB/OL].http://www.ssf.gov.cn/.

(原载《当代经济》2011年第11期)