对比强烈的环保形势：一片大好与大事不断
“十一五”以来尤其是近期，相对其他行业，环保形势用一片大好来形容并不为过。2009年环境质量公报是这样描述的：“污染减排取得明显成效，部分环境质量指标持续好转。化学需氧量和二氧化硫排放量比上年分别下降3.27%和4.60%，比2005年分别下降9.66%和13.14%，二氧化硫‘十一五’减排目标提前一年实现”。
不过，与这一片大好并存于环保领域的，还有一方面：大事不断。2006-2009年共发生较大（Ⅲ级）以上环境事件185起，其中42起涉及突发性污染、累积性污染所致健康损害问题，其中一半与重金属污染有关，超过1/3发展为群体性事件。
尽管这些“大事”从面上来看仍是个别且影响的人群规模极为有限，但因为关系到人体健康，因此常常成为媒体关注焦点，百姓也因为这样触目惊心的事多了而很难认同环保工作的绩效。
综合分析目前环保形势，可以概括为：稳中有好但改善缓慢且风险加大。尽管环境质量保持稳定且某些区域的少数指标值开始向好，但重金属、持久性有机污染物等长期积累的环境问题开始暴露，已经进入突发环境事件的高发期，一些重特大环境事件出现的频率越来越高。显然，环保工作在绩效突出的同时风险却在加大。这种看似矛盾的现象，成因在于：这种风险，是很难用目前主要针对常规污染物的减排措施来控制的。从总量管理向总量管理与风险管理并重转变，才可能应对这样的形势，确保环保不仅从数据上也从感觉上一片大好。
国家早就提出了这方面的管理理念转变目标。“控制有害环境因素及其健康影响”、“提高对可控有害环境有害因素和健康危害的预测及管理决策能力”、“建立环境与健康风险管理机制”，是2007年18个部委共同颁布的《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》明确提出的目标和任务要求，上述目标和任务亟待在综合考虑社会、经济和政治等因素的基础上、通过建立科学系统的环境与健康风险管理制度推动并保障实施。但《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》执行情况不尽人意，不仅没有专门建立环境与健康风险管理机制，而且连既有环境管理制度中对健康风险也没有或者没办法、没能力进行专门考虑。
当前环境管理制度在控制环境与健康风险上的不足
从1973年我国开始在政府层面进行环境保护以来，我国已经建立了作为环境管理“骨架”的八项环境管理制度。从对常规污染物总量管理来看，八项环境管理制度效能较高，且环境影响评价制度及在其基础上发展而来的“区域限批”等制度，构建了环境保护政策协调体系，局部实现了前置性协调。但在对特征污染物的管理上，尤其是与人体健康关系密切但危害过程不明、暴露途径不清的特征污染物的管理上，作用不大甚或没有作用。可以用表1来总结目前的环境管理制度对环境与健康工作的有效性：
表1 八项环境管理制度对环境与健康工作的有效性分析
显然，按健康风险管理的要求看，目前的环境管理制度不仅效能不高，还存在以下两方面漏洞：①难以从前置性环节控制污染物成害。对处于工业化、城市化高速发展期的我国来说，产业布局和城乡建设规划对防止污染物成害起着根本性作用，而目前的环境管理制度对产业规划和城乡建设规划的约束不强（只有环境影响评价制度能发挥部分作用），对环境风险的管理没有上升到区域和国家国民经济和社会发展综合决策层面；②对环境风险的科学评估不够以致相关预防和预警性不足。我国现行管理制度如总量控制和目标责任制中的化学需氧量和二氧化硫等常规考核指标不能真实反映复杂的环境污染状况和风险；基于单一介质的环境质量评价方法不能真实反映多途径暴露对人群健康的风险：“一刀切”的环境评价和管理方法难以实现对具有不同环境风险区域或流域的分区、分类、分级、分期的科学评价和管理；大气、地表水和地下水等环境质量标准中的评价指标和浓度限值不能全面客观地反映保护人群健康的目的。这些方面的科学性不够，自然难以从环境管理上对不同区域对特征污染物危害进行预警，遑论预防。
总结起来，目前的环境管理制度按“预防为主、风险管理”的要求看有很多不足，这使得环保形势面上一片大好的同时，点上照样大事不断。而且，作为发展中国家的我国，行政资源的约束仍是常见的，如果不能有的放矢、对症下药，则点上的大事是无力控制的。如果能从健康风险控制角度入手完善环境管理制度，即确定重点区域并进行环境与健康风险分级，然后确定治理对象（特征污染物）和优先治理等级，在“面上”控制的同时严控“点上”，就可以确保有限的行政资源投入下获得最大环境效益和社会效益。
建立环境与健康风险管理制度的必要性和可行性分析
基于这些不足，可以尝试建立环境与健康风险管理制度。要建立这样的制度，需要对环境保护领域的风险管理有基本认识。
首先需要明确风险管理的适用领域：既存在相关性（即风险因素与最终后果的关联）也存在不确定性（不仅风险因素与最终后果之间的相关性大小在变化，出现风险因素的可能性也在变化）。风险因素不是泛泛的，而是从意图控制的最终后果的相关因素中筛选出来的（是构成可能的原因到后果逻辑关系链中的要素且相关性较强的因素）。这样的领域，难以按因果关系来进行投入，但可以从污染物的健康风险大小来安排人、财、物等行政资源的投入重点区域和明确优先管理的特征污染物，并更准确、更有效地发现并管理特征污染物的暴露渠道，使与健康损害相关的环境污染能不产生、不暴露，在暴露的情况下早发现、早控制；其次，各地由于产业结构、自然条件以及人群聚集方式的不同，要进行风险管理的特征污染物也存在差异，但各地的环境与健康管理在程序上是相似的，即从区域可能与环境污染相关特征疾病中确定特征污染物，然后按暴露、污染源管理、污染物处理的顺序进行特征污染物管理。也因此，各地要管理的特征污染物可能既有共性也有个性。而且，并非所有的地方都需要进行环境与健康风险管理：有的地方从疾病谱和死因回顾调查中难以找到可能和环境污染相关疾病排位优先，这样的地方推行这样的制度意义不大。
在这样的认识基础上，可以这样定义环境与健康风险管理制度：在环境污染与人群健康关系难以明确的情况下，通过评价环保、卫生等相关系统工作对特征污染物导致人群健康危害的风险变化，发出管理工作的信号，指导环保、卫生系统各相关部门以及其他系统在工作目标设置、项目安排和绩效考核等方面有重点地倾斜，从而实现面上的总量控制与点上的风险管理的有机结合。这个制度的核心可称为风险评价基础上的信号制度，应由以下五方面制度组成：①特征污染物风险评价及其延伸审批制度；②重点地区特征污染物综合监测制度；③重点地区特征污染物清单管理制度；④重点地区特征污染物管理绩效评价制度；⑤环保工作重点调整信号制度。这些制度能够确保在重点地区实现对特征污染物的多部门重点盯防，提高环保、卫生等系统对特征污染物暴露干预的效率。
可以其中的清单管理制度来具体说明一下制度构成：要建立淮河流域致癌污染物排放源管理的长效机制，需详细了解不同行业、不同生产工艺以及不同污染介质中致癌污染物的排放特点，建立致癌污染物及排放量数据库；摸清淮河流域所有致癌污染物排放量的污染源，将其纳入日常环境管理；对此类污染源治污设置的运行情况进行重点监控，并确保污水处理设施中的污泥得到妥善处置，严格限制致癌污染物向环境中排放；对已关闭的污染源，对原厂址环境中致癌污染物的残留情况进行定期监测，严重污染的场地需采取修复措施。
从这个例子可以管窥，一项制度的建立，需要投入大量人、财、物等行政资源，需要调整有关部门职能范围。因此，建立这项制度，需要进行必要性和可行性分析。
——必要性分析
主要是回答两个方面的问题：
①实现环保由总量管理为主向总量管理与风险管理并重以及将来以质量管理为主的过程中，这个制度是否必需？
如前所述，环保形势一片大好的同时，环境与健康风险却在不断加大，环保问题很容易发展为社会问题甚至政治问题（群体性事件），所以加强对特征污染物的管理时不我待。但特征污染物与健康风险的关系是不确定的，只能采用风险管理的方式有重点、有针对性地从产生、排放、暴露控制等方面降低其致害风险。即便将来以质量管理为主，这种对特征污染物的风险管理也不可或缺。
②对现有制度进行健康化改造后能达成对环境与健康风险的有效管理吗？
如表1及其后分析所示，现有制度按健康风险防范角度进行改造后，仍然存在两方面漏洞，使相关部门难以形成对健康风险预防和预警的合力。没有专门的制度，很难对特征污染物形成有效的并有别于其他污染物的管理。《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》颁布三年后仍基本停留在纸面上与缺乏专门管理制度有很大关系。
——可行性分析
主要是回答两个方面的问题：
①环境与健康风险管理制度需要什么样的行政资源配置来支撑？
一项制度要在现实中真正“生成”，需要在发展目标、项目安排和绩效考核等方面有专门体现并有执行这个制度所需要的人、财、物等行政资源配置。上述构成环境与健康风险管理的五项制度，目前的行政资源配置（不仅包括人、财、物的安排，还包括统计制度、监测制度、监察制度等支撑性制度）、项目安排（国家已经确定的若干重点项目）和绩效考核还不能予以充分的支持，需要在国家的直接支持下从社会矛盾集中的重点区域（如淮河流域或重金属污染问题较突出的某些地级市）试点建立，然后才可能在面上推广。
②风险管理制度需要的技术支撑能满足要求吗？
我国的相关工作基础尚不足以支持我们对环境污染与健康损害关联性的客观判断，这一是因为我国缺乏关于环境污染与健康损害关系的系统性调查研究，二是因为部门条块分割现状管理不利于信息的交流与科学数据的共享。这方面的缺陷是可行性角度来看建立风险管理制度最大的障碍，若不能尽快解决，则建立这项制度没有科学基础。
综合考虑必要性与可行性，我国很难在“十二五”期间全面建立环境与健康风险管理制度，通过分阶段、选重点进行制度建立试点可能是更务实的做法。
操作层面的制度建立安排
必须看到，我国在建立环境与健康风险管理制度上已经进行了若干准备并在有些方面小见成效。
首先是环境保护部已经明确未来将从以下四个方面加大工作力度和投入：一是开展重点区域、重点流域、重点疾病的环境与健康专项调查，摸清底数，找准问题，逐步启动有关条例、法规和标准的制定工作；二是构筑环境健康损害的预防、预警、应急体系，形成科学严谨、积极有效的环境与健康管理机制；三是开展不同污染物对人体健康损害的风险评估，适时调整相关标准，将对人体健康有重要影响的污染物纳入到环境监测项目和环境影响评价管理制度中；四是加强环境与健康的研究工作，为提高环境管理水平提供科技支撑。这其中，科学研究工作的加强最为明显。《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》颁布以来，环境保护部环境与健康工作经费投入增长近1/3，一批如重点地区环境与健康调查、环境污染导致健康损害判定标准研究、环境与健康综合监测体系研究等基础研究项目得以延续或启动，为环境管理工作提供了有力的支持。另外，环境保护部正在着手扩大环境监测指标工作，拟将与人体健康密切相关的臭氧、细颗粒物、大气能见度等指标纳入常规监测范围。
而且，各地这方面的工作积极性也在提高：陕西、河北、广东等地举办了环境与健康论坛；黑龙江省、广东省制定了本省环境与健康行动计划；湖南省和云南省构建了环保和卫生系统的环境与健康工作协作机制；深圳市局积极探索多部门联动的环境健康风险评估制度；大连市局开展了内分泌干扰物、人居环境与癌症发病诱因等研究项目，为防治污染、保护人体健康提供了技术支持。
考虑到“十二五”期间这些工作将会继续取得进展，近中期（“十二五”期间）的制度建立安排可以用“分阶段、选重点”的三个步骤来表述：①一方面大力开展相关技术支撑工作，尤其在重点区域进行环境污染与健康损害关系的系统性调查，获得特征污染物的暴露参数等重要基础数据；一方面在重点区域率先建立特征污染物综合监测制度，以获得全面的信息；②以相关信息为基础建立重点地区特征污染物管理绩效评价制度和特征污染物清单管理制度；③依托有关法规并借助地方立法的作为空间，建立重点区域特征污染物风险评价及其延伸审批制度以形成健康风险管理上的部门间合力，建立环保工作重点调整信号制度以形成健康风险管理上的部门内合力。
有了重点区域的制度建立工作经验，然后依托在“十二五”期间在全国同步开展的相关调查和特征污染物综合监测制度，就有望在“十三五”期间将这些制度向全国推广，使环境管理真正实现总量管理向风险管理的转变，推动环保工作实现统计数据和百姓感觉相一致的一片大好。
（转载于《中国发展观察》2010年第11期）
