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保险集团监管的国际经验和我国的实践

刘冀广中国保监会政策研究室

　　自上世纪80年代以来，随着各国对金融综合经营管制的逐步放松，金融保险集团大量涌现，对保险集团进行监管的研究也逐渐增多。从已有的实证研究结果来看，不同学者对保险集团经营的规模经济、范围经济、协同效应等研究结果存在一定的差异，但总体而言，现有研究还是倾向于认为保险集团的经营存在规模经济和范围经济，这也为保险集团的发展提供了一定理论基础。在保险集团快速发展的同时，也应当注意到，保险集团不仅仅是保险机构之间或保险机构与其他金融机构之间简单的组织架构上的融合，以及经营业务上的扩张，还对当前的保险监管制度和公司风险管理带来较大冲击和挑战。对保险监管来说，保险集团经营存在着一系列与传统保险风险不一样的特殊风险，如风险内部传递、关联交易、利益冲突、资本重复计算等，此外，对保险集团的监管还面临着监管协调以及监管套利等问题。

一些国家和国际组织已经对保险集团监管进行了研究和探索，取得了阶段性的成果。我国的保险监管可以吸收国际上已有的研究成果和实践经验，结合实际探索出具有较强针对性、能有效控制保险集团经营风险的监管模式，确保不因少数保险集团的风险引发市场系统性风险。新出台的《保险集团公司管理办法(试行)》(以下简称《办法》)，正是金融危机以来我国保险监管借鉴国外经验和教训，针对金融保险集团监管中存在的不足和问题，不断加强改进监管的重要举措。《办法》的出台将对防范我国保险集团综合经营中的各类风险，促进保险集团稳健运行产生积极作用。

国际上对保险集团监管的内容确定

　　国际金融监管组织对保险集团的监管

　　国际金融监管组织在加强金融保险集团监管方面进行了协调和研究。1993年初，由巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证监会组织(I0SCO)和国际保险监督官协会(IAIS)组成了三方小组，着力研究金融集团监管。1996年初，三方小组升级为“金融集团联合论坛”，由13个国家金融监管当局的代表组成，各国银行、证券和保险机构的代表各占1/3。联合论坛于1999年2月发布了《多元化金融集团监管的最终文件》，对金融集团的监管提出一系列最低原则和实施标准，涉及内容包括资本充足性、监管者信息分享、监管协调员等方面，确立了金融集团监管的国际标准。随后，联合论坛发布了一系列监管指引文件，旨在细化对金融保险集团的监管。联合论坛颁布的文件对各国的保险集团监管缺乏法律约束力，并且文件以原则性的规定居多，具体操作性较少，因此仅具有借鉴意义。

　　联合论坛提出的对金融保险集团的监管主要包括四个方面。一是金融集团资本充足性监管，要求从集团整体状况衡量资本充足性，尽可能避免资本重复计算和高财务杠杆等风险。二是监管者信息共享框架，国与国监管部门之间，以及同一国家的银行、证券、保险监管部门之间都必须实现信息交流的规范化和制度化。三是监管协调员制度，致力于协调各监管部门的行动。四是测试金融集团主要股东、高管人员的适宜性，使其具有基本的经验能力。

　　鉴于大型金融保险集团在本次金融危机中暴露出的一系列问题，联合论坛对金融集团监管中的核心问题进行了梳理，并提出了下一步工作的三条建议：一是政策制定者必须确保所有金融集团(尤其是提供跨境业务的集团)都要接受监管；二是必须对1999制定的金融集团监管的基本原则进行更新；三是BCBS、IOSCO和IAIS必须加强协调，提高监管标准的一致性。

　　国际保险监督官协会对保险集团的监管

　　国际保险监督官协会对保险集团的监管主要包含在保险监管核心原则第17条“对集团的监管”，指出监管机构对保险公司本身和其集团进行监管。对集团的监管不应只限于财务指标，还要考虑其管理架构、合适人选及法律问题。监管内容主要包括集团架构和内部关系、资本充足率、再保险和风险集中度、集团内部交易和风险、内控机制和风险管理程序等方面。随后，IAIS于1999年2月发布了《适用于国际保险公司、保险集团及其跨境机构监管的原则》，2000年10月发布了《集团协调监管标准》，二者都突出强调了保险集团监管中的监管协调合作和信息交流。这些原则性的规定对各国的保险监管有一定的指导意义。

　　本次金融危机发生后，IAIS迅速启动了战略调整，明确要统一全球保险集团监管，指出要建立起“国际保险集团监管共同框架”，其中包括适用范围、集团结构和业务、定量和定性标准、监管合作、管辖权问题五个模块。目前该项研究尚在进行当中，预计2013年基本完成。

　　欧盟对保险集团的监管

　　在一体化的大背景下，为加强对金融集团的监管，欧元启动后，欧洲议会及理事会于2001年4月通过了《对金融企业集团中的信用机构、保险业及证券公司之补充性监管指令及修订其他相关指令之建议案》，完善了欧盟对金融集团的监管，使欧盟金融监管从行业监管步入跨行业监管、从机构性监管步入功能性监管。之所以以“补充监管”为名，是指对既有监管的补充而非取代。2002年11月，欧洲议会采纳了这一指令，即《金融集团指令》，要求成员国于2004年8月前将指令内化为本国法律，2005年1月开始正式实施。《指令》主要有三方面内容：一是对金融集团进行了界定，提出了金融集团成立的五项条件；二是明确了金融集团的监管架构，强调了信息沟通和监管协调，设立了“欧洲金融集团委员会”，作为欧盟层面的金融集团监管机构；三是确定了监管的主要内容，即资本充足、风险集中、内部交易和内控机制等四方面。

　　我国的保险集团监管实践

　　我国金融业实行的是分业经营、分业监管模式，中国保监会在其主要职责中，明确规定“审批保险集团公司、保险控股公司的设立”。2004年，保监会会同银监会、证监会出台了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，旨在为三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，其中第8条指出，“对金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管”。可以看出，目前我国对保险集团监管基本可以归为牵头监管模式。保监会负责对保险集团的监管，集团内涉及到各不同金融业务领域的机构分别由各自的监管部门进行监管。监管部门之间有正常的信息沟通和工作协调机制，同时根据合作备忘录的约定，建立监管联席会议机制，定期讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反映和效果评估以及其他需要协商、通报和交流的事项。

　　新出台的《办法》对保险集团公司的监管内容主要包括准入条件、公司治理、股权投资、信息披露等方面。除此之外，我国保险监管部门还采取了一系列针对保险集团特殊风险的监管措施，二者共同对保险集团监管产生作用。针对性的措施主要包括以下三个方面：

　　对保险集团偿付能力的监管。我国对保险集团偿付能力的监管依然遵循实际资本与最低资本相比较的思路来判断集团偿付能力是否充足。对于资本重复计算、内部成员间转让资产等保险集团存在的可能影响集团偿付能力计算的风险，明确要求在计算实际资本时直接予以扣除；而对于不能准确量化的风险，建立相应的信息报告制度，充分说明其对偿付能力的影响。

　　对关联交易的监管。目前，对保险集团基于股权关系为基础的关联方、以经营管理权为基础的关联方和其他关联方之间的重大关联交易，必须由董事会或股东大会批准，保险公司董事会在审议关联交易时，关联董事不得行使表决权。并且规定，保险公司重大关联交易应当及时报告保险监管部门。

　　建立监管协调和信息共享机制。为加强保险集团监管中的协调和信息沟通，银、证、保三家监管机构根据《备忘录》规定，能够及时就重大监管事项和跨行业、跨境监管中复杂问题进行磋商。同时，建立了监管联席会议机制，定期进行信息交流。

　　对保险集团监管的几点建议

　　对照国际上对保险集团监管的一些基本要求，结合目前国内保险集团监管的主要内容，笔者认为，当前我国的保险集团监管还存在以下不足，需要进一步予以完善。

　　制定对保险集团高管针对性的准入规定。目前，监管部门已经对保险公司高管人员任职资格有了明确规定，设置了比较严格的准入条件，对专业经历、管理经验、合法合规都有了具体要求。保险集团高管管理也比照保险公司高管的管理。但实际上，与保险公司相比，保险集团管理相对复杂，涉及业务范围广泛，集团运行中的风险种类相对较多，对集团管理人员提出了更高要求。因此，应该制定针对保险集团公司高管的任职资格标准，对集团高管实施更加严格的准入条件和考核标准。

　　建立对保险集团子公司之问的风险隔离机制。目前，保监会与银监会之间签署了《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》，对银行和保险机构之间的相互投资进行了规范，建立起银行保险的防火墙机制。但就保险集团来说，针对其内部的各子公司之间资本流动、业务经营、风险传递的防火墙尚未有效建立。一旦某一子公司发生问题，有可能通过资本、业务、信誉风险外溢等渠道给集团内其他公司带来风险，构建起有效的风险隔离机制也是保险集团监管的当务之急。

　　加强发生利益冲突时对保险消费者利益的保护。在保险集团经营当中，最明显的利益冲突例子是发生在集团内部子公司之间的捆绑销售，以及客户信息违规使用等。建议出台有效措施对这一滥用信息从而损害消费者利益的行为进行限制。

　　进—步明确保险集团法律定位。面对近些年出现的保险集团，并没有专门的法律对集团设立条件、经营范围、法律地位以及监管机构等予以规范，保险集团经营面临较大的法律风险。因此，建议尽快出台金融保险集团(控股公司)相关法律，明确金融保险集团设立条件、经营范围、法律地位等必要条件，规范保险集团市场运作。

　　统一监管标准。对于涉及到交叉业务领域的机构、产品和业务的审批及监管等，监管机构应制定统一的标准，客观上防止保险集团的监管套利冲动。标准实行后，只需获取某一监管部门的审批，其他部门即可当然认定其具有经营资格，—定程度上防止监管重复。

(原载《中国金融》2010年第21期）

更新日期:2010/12/31
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