摘 要：国际金融危机暴露了我国社会保障制度建设上存在诸多必须解决的问题，主要体现在覆盖率低、保障性水平低、接续性困难以及公平性不合理等方面。与此同时，国际金融危机为我国社会保障制度的改革与完善提供了契机。
关键词：金融危机，社会保障，社会公平
国际金融危机给世界经济带来了灾难性的破坏。2009年第一季度，经济合作与发展组织成员国经济环比下滑了2.1%。其中，美国经济降幅高达6.1%，创62年新低，其他主要经济体的经济形势均有不同程度的恶化。受其影响，我国出口连续下滑，经济增速明显放缓，部分行业产能过剩，部分企业经营困难，就业压力加大。这次金融危机给我国社会保障带来了巨大的压力，但同时也为我国社会保障体系建设提供了契机。
一、反思一：我国社会保障覆盖程度
从社会保障的角度看，全面建设小康社会要求基本的社会保障要覆盖全体国民。近年来，国家为了完善社会保障制度进行了系列改革，社会保障的覆盖面得到了较大提升。但就现实状况来看，我国社会保障的覆盖面仍然有限。个体、私营等非公有制经济组织和非正规就业人员还没有完全享受到各项社会保障；城镇劳动者养老保险的覆盖率还不到60%；4100万机关事业单位职工还没有进入基本养老保险制度；城镇基本医疗保险覆盖面更低；农村养老保险还处于起步阶段。
当前，社会保险覆盖问题比较突出的群体主要是城市非正规就业人员、农民工和城市贫困居民。
1.非正规就业人员。城镇的非正规就业人员主要包括原国有和集体企业下岗失业人员、企事业单位和社会团体雇用的临时工、非全日制工人、小型私营企业和家庭企业雇工、个体从业人员和自由职业者等。城镇非正规就业人员大多具有劳动关系不稳定、不规范、劳动收入低、就业质量不高等特征。据估计，目前城镇非正规就业人员大约在5000万人左右。近几年来，尽管我国政府在越来越重视非正规就业的同时，也开始考虑把非正规就业人员纳入社会保险制度，中央和地方政府逐步加强了非正规就业人员的参保工作，但是效果不明显，这些非正规就业人员中的大多数没有被纳入城镇社会保险制度之中。
2.农民工。据人力资源与社会保障部门的统计数据显示，目前我国农民工总数约为1.4亿人，但社会保障对农民工的覆盖程度非常有限。截至2008年底，全国有1.16亿多农民工未参加城镇企业职工基本养老保险，占农民工总数的82.86%；9700多万农民工未参加城镇基本医疗保险，占农民工总数的69.53%；9000多万农民工未参加工伤保险，占农民工总数的65%；1.2亿多农民工未参加失业保险，占农民工总数的89.29%。
3.城市贫困居民。虽然城市最低生活保障制度已经覆盖全体城镇居民，但城市贫困居民的子女社会保障仍然没有得到解决。
这次金融危机，受害者主要是上述这些应保而未保人员。以农民工为例，据调查，2008年以来，失去工作的农民工30%不想离开广东，春节前回去多少，春节后又回来多少。从保稳定和保民生的目标出发，地方政府要求企业尽量不要裁员。但是，目前企业大都处于减产和半开工状态，不裁员实际上相当于暂时把人养着，维持着基本的运行。这样下去，到底能维持多久？如果是本地人，本地的社会保障可以管，可以享受失业保险和最低生活保障，农民工则不然。实际情况是，很大一部分农民工因失去工作而又不愿意回去，仍然滞留在原工作地，由于没有享受到应有的社会保障，生活无着落。
社会保障制度如果覆盖范围长期不能扩大，不能实现应保尽保，让绝大部分就业人口裸露在市场风险之中，就不但失去了民生工程的意义，而且也失去了抵御金融风险的功能。党的十七大提出，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这是坚持立党为公、执政为民的具体体现，是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务。因此，社会保障制度建设最为重要的就是扩大覆盖面。
二、反思二：我国社会保障的保障水平
社会保障的保障水平与国家对社会保障的投入有关。国家投入越大，统筹基金越多，社会保障的水平就越高。近年来，我国社会保障支出不断增加，2001-2008年我国社会保障支出、财政总支出及社会保障支出占财政总支出的情况见表-1。
需要指出的是，相对社会保障制度比较完善的西方发达国家，我国财政对于社会保障的投入占财政开支总额的比例很低。以2006年为例，挪威社会保障的开支占整个国家财政开支总额的52.25%，瑞典是44.14%，法国是39.39%，德国是39.17%，美国在社会保障投入的理念和欧洲不太一样，美国的家庭承担得要多一些，但是美国也是20.55%的财政支出，而我国只有10.79%。通过这些数据可以看出，我国在社会保障制度的构建方面与其他国家存在较大差距。国外以税收作为主要来源的财政收入，主要是用于社会保障和其他公共产品的提供，包括教育、文化、卫生，它们占据了财政收入的主要支出。如今我国的GDP达到30多万亿元，可以说，国家“不差钱”，“差”的就是制度建设。目前，人们的养老、疾病后顾之忧不仅未见解除或者减轻，反而成了令许多人感到恐惧的生活风险，这当然客观地表明了我国社会保障制度设计存在着内在缺陷。
社会保障投入低、保障水平受限，带来的结果就是人们的高储蓄，人们不断攒钱用于养老和治病。我国金融机构吸收的居民储蓄存款增幅近年来一直高于国内生产总值的增幅，特别是2008年，居民储蓄存款余额达21.7885万亿元，比2007年增加了26.30%。而2008年我国GDP为30.067万亿元，居民储蓄存款占GDP的比例高达72.47%。与美国居民储蓄存款余额占GDP的比重相比，我国储蓄存款余额所占比重高出近60个百分点。
由于居民将大量可支配收入用于储蓄，将当期消费转化为未来消费，我国消费需求对经济增长的促进作用难以完全发挥，消费需求严重不足。我国最终消费率2005年比2000年降低了9个百分点；而2006年最终消费率为51.1%，比10年前下降10%左右。我国最终消费率明显呈现出逐年降低的趋势，消费需求对经济增长的贡献率在不断下降，我国经济正面临着低消费的尴尬处境。可以说，近年来，我国经济的增长过分依赖于投资和出口，尤其是出口增长。目前，我国净出口增长贡献率达到20%左右。有专家预计，美国经济每下降1%，将会使我国出口下滑6%。在这一背景下，一旦世界经济尤其是美国经济遭受重挫，会严重影响我国出口的增长，进而会影响到我国的经济增长。2008年受金融危机的影响，尽管我国采取了系列鼓励出口的政策，如提高部分产品的出口退税率，但我国的出口也受到了极大的影响。2008年我国出口增速大大下降，大致为8%或9%。
金融危机充分暴露出我国过去经济发展方式所存在的问题，即过分强调出口增长，而对于内需增长的重视程度不够。当然，影响内需的因素很多，但是，我国在社会保障方面的投入不够则是制约我国消费需求的一个瓶颈。
三、反思三：我国社会保障的公平性与效率性
公平性与效率性是衡量一个国家社会保障制度好坏的重要标志。回顾改革开放以来我国社会保障的历程，不难发现，我国社会保障制度改革和建设的重点一直集中在城镇职工身上，维护社会公平这一社会保障的基本理念一直没有得到应有的重视。具体体现在，我国社会保障制度改革遵循的是“先城市，后农村”的建设路径，以户籍作为区分保障待遇的主要标准。这一改革思路不仅导致不同类型人之间的保障待遇差距大，而且造成了对同等人内部的不同待遇。不同类型人之间保障待遇的差距最明显地体现在城镇企（事）业单位职工与农民的社会保障待遇上。
目前，无论是社会保障水平还是人均社会保障支出，城市与农村都存在巨大的差异。以医疗保险为例，医疗保障的补偿水平与筹资水平相关，筹资水平高，则补偿水平高，反之亦然。但是，在新型农村合作实施过程中，由于农民支付能力有限，而政府补贴过低，医疗筹资水平比较低，因而补偿水平也比较低。城镇职工基本医疗保险的补偿水平与新型农村合作医疗的补偿水平相差较大。同病种住院医疗费用农村与城镇差异不大，尤其是城乡结合处的农村。
城乡社会保障待遇上的差异，使本已差距较大的城乡居民之间的收入差距进一步拉大。杨翠迎（2004）研究发现，2001年，社会保障使城乡居民收入差距增加了18.6%。同类人之间的社会保障待遇差距主要体现在以下四个方面。一是以户籍作为区分保障待遇的标准，导致同一职业身份的同一类型人之间因户籍身份的不同导致保障水平差距较大。最为明显的就是农民工和失地农民的社会保障处于严重的滞后状态。二是城镇企业单位职工与事业单位职工的社会保障待遇上的差异。三是城镇企业职工与乡镇企业职工社会保障待遇上的差异。四是不同地区社会保障的负担不均衡，待遇差距较大。东部沿海地区社会保障水平远远高于中西部地区。比如，目前，乌鲁木齐企业基本养老保险缴费比例为20%，深圳这一比例为6%，珠海和东莞的这一比例为10%。
社会保障要讲效率似乎永远是正确的，因为任何制度都必须讲效率，没有效率的制度是不可持续的。但从社会保障制度的本质出发，它的效率只能来自公平，应当是公平里出效率，并且在社会保障制度中讲效率的目的也是为了更加公平。因此，社会保障中的公平与效率的关系是目标与手段的关系，社会保障领域讲效率是有条件的而不是无条件的，目标与手段之间的关系是永远不能倒置的。
四、反思四：社会保障接续性问题
社会保障接续性问题包括城镇企业职工基本养老保险关系转移接续性问题和农民工基本养老保险转移接续性问题。社会保障转移接续性问题是社会保障制度建设方面悬而未决的问题，这次金融危机使其严重性凸显，受害最大的莫过于农民工。据人力资源和社会保障部统计数据显示，目前我国有1.4亿左右农民工，大约有15.3%的农民工因全球金融危机而失去了工作，或者还没找到工作。据此推算，全国大约有2000万农民工失去工作，或者还没有找到工作就返乡了。金融危机所引发的农民工失业潮尚未见底，可能会加剧社会矛盾。我国社会保障制度规定，用人单位必须为农民工缴纳养老保险。由于接续有问题，农民工离开时带不走。据调查，2008年1-11月，仅广东东莞农民工退保人数达70.9万人。政策上农民工离开时可以保留账户，问题是他们能否再回来？退保对本来就处于弱势群体的农民工损害较大，由于农民工养老保险大多未满15年，退保时只能领取农民工本人缴纳的部分。
社会保障接续性问题已经得到政府部门的高度重视。在2009年2月23日中央政治局集体学习会议上，胡锦涛总书记明确指出，要加强统筹协调和政策衔接，推进各类社会保障制度整合，抓紧制定实施全国统一的各种社会保险关系转续办法。解决社保问题的终极办法是全国统筹，先达到省级统筹，再实现全国统筹。现在的问题是很多省份的社会保险体系不是省级统筹，而是市、县级统筹，省内转移的难度都非常大。因为一个省当中，每个市、县所定的标准都不一样，交的钱不一样，待遇也不一样，计算起来很复杂，在省内流动转移都很难。现在建立社保体系面临的首要问题是省级统筹。做到省级统筹以后，省内社保转移就没有问题了。当前的重点是解决跨省流动就业的养老保险关系转移接续问题。
五、金融危机为我国社会保障制度的完善提供了契机
金融危机所带来的机遇在于敢把过去想解决又不敢解决的问题，借用金融危机这样一个矛盾暴露和社会共识的机会加以解决，社会保障制度的改革就面临这样的机遇。越是在经济波动的时期，对社会保障扩大覆盖和提升水平的呼声就越高，社会保障制度作为安全网、减震器的作用就会体现得更充分，政府介入的决心和力度也会越大。这往往酝酿着社会保障变革的契机。美国经济在20世纪30年代大萧条时，恢复经济的几个重要举措之一就是建立社会保障体系，可以说，社保为美国经济复苏带来了重大贡献。20世纪90年代末，在中国受亚洲金融危机冲击最严重之时，官方提出并落实了“两个确保”（确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放、确保国有企业下岗职工基本生活费按时足额发放）的重大社会保障政策，从而开启了中国养老保险制度新一轮的改革。而当前的金融危机所暴露出来的社会保障问题，如农民工社会保障已经成为政府重点解决的问题。
为了应对这次金融危机，国家提出了扩内需、保增长、调结构、惠民生的发展战略目标。在出口受阻的情况下，拉动经济只能依靠投资和消费。投资拉动经济增长见效最快，但经济增长最终靠的还是消费。过去内需启动不了，很大程度上跟社会保障的不健全有关。作为调节国民收入再分配的一个重要工具，社会保障健全与完善的最佳机遇已经到来，问题是我们能否抓住！
社会保障问题也是经济问题。如果经济发展不能及时解决社会保障问题，收入差距拉大，看病难、看病贵等问题不断扩大，那么经济发展就缺乏持久动力。目前，我国社会保障制度的完善应着重解决以下几个问题。一是加大社会保障投入，尤其是农村社会保障的投入，提高中低收入阶层的社会保障水平。二是完善参保人员社会保险关系转移、衔接的政策措施。研究解决城镇各类群体之间社会保险制度设计、政策衔接中存在的问题，实现不同群体之间社会保障制度政策的有效衔接，探索解决人员流动时社会保险关系接续问题的有效办法。三是关注弱势群体社会保障问题，扩大社会保障的覆盖面。
（原载《改革与战略》2010年第6期）
