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就业援助：香港经验及其启示

陈成文石洋湖南师范大学社会学系

　　就业援助，是对弱势群体就业的一种帮助，帮助这些就业困难人群实现就业和再就业，这对于提高整个社会的就业率是最关键的事情。完善的就业援助制度是我国建设和谐社会的重要内容，而在就业援助制度的建设上，香港地区的经验值得关注和研究。

　　在英国社会保障制度的影响下，香港政府从70年代开始建立社会救助制度——现金公共援助制度(一种社会救济举措)，同时，政府对志愿机构的补助也日益增多。1973年政府公布了“香港福利未来发展计划”，以后又陆续发表了多次绿皮书，从法律上奠定了社会援助的基础。此类计划中没有专门的失业保险计划或制度，对失业者是通过社会援助金以社会救济的形式资助的。香港学者对于为何香港没有失业保险的问题存在三方面的解释：一是香港除70年代中期短暂一段时间外，一直劳动力供不应求，这是因为其工商贸易始终蓬勃发展的缘故；二是即使有少量失业者，可由政府的援助金计划、福利计划来解决；三是人们对失业保险也有不同的看法，不少人认为会导致养懒汉，无助于经济发展。但是，自遭亚洲金融风暴袭击后，特别是1998年5月以来，香港的失业已成为严峻的社会问题，如何帮助港人就业和重新就业，如何资助失业者，已成为香港政府乃至全社会共同关注的热点。

　　香港政府把对就业者的援助视为关系社会经济发展及社会全面进步的重要内容。一方面，建立起了统一管理社会就业援助服务的政府职能机构，制订了统一的发展规划和政策，对就业援助机构实现了统一管理，对相关福利费用实现了统筹使用，同时加强教育、培训和就业服务，缓解失业情况，促进劳动人口顺应新世纪就业市场的转型和挑战进行知识结构的转型，提升本地劳工的技能及适应能力。另一方面，采取积极财政措施，在刺激投资方面，政府在五年内投资2350亿港元发展各类公营基础建设，在中、短期及长期为劳工阶层提供大量就业机会。

　　一、香港就业援助制度的内容体系

　　香港人口694万，劳动人口360.2万人，就业338.6万人；失业21.6万人，失业率为5.7%；就业不足人数9.7万人，就业不足率为2.7%。根据多年经验积累，香港已建立起一个自由开放的就业体系，并在实行积极的就业政策，即：为适应香港经济发展，提高劳动生产率和人民的生活水平，适应劳动力的需求，使劳动力能自由选择职业，而提高充分就业率，克服失业和不充分就业。

　　20世纪后期，香港受东南亚经济危机和产业结构调整的影响，数以万计的劳动者被迫失业。1999年12月，共有22万人失业，失业率达6.0%。面对严重的失业问题，香港政府强调失业者遭遇经济困难，可向社会福利署升领综合社会保障援助。除此之外，社会福利署及其资助机构辖下的服务单位亦为失业者及其家属提供各类不同的社会福利服务。

　　(一)就业援助管理体制

　　香港的就业援助管理体制可以分为两类：一类是直接管理，即与法律关系密切的心里疏导、免费就业服务和综合社会保障援助这几项工作直接由政府直接管理的机构承担。另一类是间接管理，即大量为求职者服务的工作是通过非政府的福利机构(即民间福利机构)管理的，是由众多服务单位承担的。间接管理模式充分体现了就业援助制度社会化的客观要求。

　　香港政府是就业援助制度的主角，政府在“卫生福利局”之下设的“社会福利署”和劳动局就业服务处、安置处等机构，其主要职能是制定整个就业援助制度、监督制度的启动实施，最大限度地使用劳动力资源，为香港的繁荣和稳定做出贡献。香港政府通过制定计划、投资拨款、委派官员与决策，始终控制着整个就业援助计划的实施。

　　(二)“综合社会保障援助”计划

　　1971年，香港当局推行“公共援助”制度，为市民提供灵活多样得福利服务，向有需要人士发放现金。1993年，公共援助改名为“综合社会保障援助”，以更加丰富的内容，援助生活有困难的人士。该计划由政府社会福利署社会保障处直接管理，各区设社会保障办事处，负责具体事务，其经费来自政府财政划拨，有专职人员管理。

　　适合失业者领取的综合援助计划的具体内容包括：(1)援助类别。“综援计划”的主要内容是向经济有困难的个人及家庭提供现金援助，其中包括标准援助金、辅助金及特别津贴。这三项金额总和接近或稍高于最低25%开支组别非综援受助家庭的平均每月开支。一个失业者可领取的援助金包括标准援助金及特别津贴。标准援助金每月最高可领取1965元，最低可领1290元。而特别津贴则包括租金、水费、学费、幼儿园费及丧葬费。两项金额的总额估计大概有2520元。(2)申领条件。失业者必须符合港居年限、经济状况调查、积极找寻工作的三个条件，才可获得援助。港居规定指出，失业者必须拥有香港居民身份最少一年，在申请日前在本港住满最少44个星期。在决定一个家庭是否符合资格申请“综援计划”时，香港当局会考虑整个家庭的资源和需要，即把所有家庭成员的每月收入和所需开支一并计算，以决定这个家庭是否符合资格申请“综援计划”，以及可得的援助金额。

　　(三)“自力更生支援”计划

　　香港政府除了透过综合保障援助计划为因失业而导致经济困难的人提供安全网，还从1999年6月1日起，推行一项“自力更生支援计划”，协助失业的综援受助人重新就业。

　　该计划主要有3个主要部分，包括积极就业援助计划，要求受助人参与社区工作，以及受助人可获豁免计算入息。(1)积极就业援助计划。积极就业援助计划是由社会福利署连同劳工处和雇员再培训局推行。这计划强调在协助受助人的过程中采用一对一的服务方式。受助人已经登记，便会成为求职者，有积极就业协助主任提供个人服务，照顾他们的需要和提供有关求职的资料和辅导。(2)受助人参与社区工作。香港当局要求失业的综援受助人每周参与社区工作一次或两次，作为继续领取综援的条件，目的是使受助人加强自尊和自信，以及重新培养工作习惯，为日后受薪工作做好准备。(3)豁免计算入息(收入)。现时的失业综援受助人每月豁免计算的入息最高为1805元。另外，受助人在觅得全职工作后得首月入息，可全数豁免计算。但这做法在两年内只可获豁免一次。豁免计算部分入息的目的是让受助人应付与就业有关的开支，亦鼓励受助人继续工作。

　　(四)劳动就业计划

　　为尽早解决香港面临的就业问题，香港政府于1992年6月开始制定一系列劳动就业计划，并希望通过这些计划，帮助港人找到工作。(1)展能计划。该计划为残疾人士及雇主提供免费的职业介绍及招聘服务，举办公众教育及推广活动，灌输公众对残疾人士的正面态度。(2)中年就业计划。政府给予雇主培训津贴，鼓励他们聘请40岁或以上失业人士。雇主如聘用40岁的求职人士担任全职长工，并提供在职培训，可获得每月1500元的培训津贴，每3个月为限。(3)工作试验计划。为寻找工作有特殊困难的求职人士提供一个月的工作试验，提升其就业能力。在圆满完成工作试验后，每位试工者可获5000元津贴。(4)就业展才能计划。为残疾求职者提供职前培训，协助他掌握最新的劳工市场信息、求职策略、面试技巧等。每聘用一名残疾求职人士，雇主可获发相当于残疾雇员每个月工资的一半(上限为3000元的津贴)，以3个月为限。(5)展翅计划。为15-19岁离校青年提供一系列与就业有关的培训、工作实习、择业辅导及支持服务。在一个月的工作实习期，学员可获2000元津贴。(6)青少年见习就业计划。为15-24岁的青年人提供在职培训。雇主每聘用一名学员，便可获每月2000元的培训资助，培训期6至12个月。(7)本地家务助理特别津贴奖励计划。如家务助理愿意跨区或在特许时段(下午五时至次日早上九时)内工作，可申领每天50元及每月最高1200元的特别津贴。(8)输入劳工政策。雇主必须优先聘用本地工人，填补劳工市场的职位空缺；如雇主确实未能在本港聘得所需人手填补职位空缺，可输入劳工，输入劳工享有本地劳工同等的权益及福利。(9)输入内地人才计划。内地人才必须拥有本港缺乏或无法实时提供的专业知识和技能。输入的人才必须能为本地企业的日常运作及有关的行业作出贡献。计划也适用于输入艺术、文化、体育、以及饮食界的优才和专才。

　　(五)雇员再培训计划

　　为解决就业结构转化而引起的矛盾，帮助失业者再就业，香港政府于1992年推行雇员再培训计划，并且成立了再培训局，由劳、资、政三方代表共同组成。该局通过培训机构网络提供训练，所举办的认可课程获得再培训基金资助。政府先后出资6亿多港元。雇员再培训计划的参与对象为30岁及以上的港人。后来，范围逐步放宽至家庭妇女、老年人、伤残人及新移民。再培训课程包括专业课程、技术课程、基础技术以及技术提升课程。再培训局鼓励雇员参与课程设计及筹办工作。除了技术提升课程外，所有再培训课程都是免费的，参与全日制课程的学员政府给予一定的补贴。

　　香港雇员再培训计划有以下一些特点：(1)政府统筹培训活动。在再就业培训中，香港政府主要负责制定培训计划、落实培训机构、监督指导培训工作；不断加大投资力度，提高投资份额。据统计，在所有的再就业培训经费总额中，香港政府的投资占80%以上。(2)市场主导培训方向。香港市场对资源的基础性调节作用尤为突出。在劳动就业方面，完全没有政府指令而言的，决定下岗职工再就业的因素是市场供求机制。香港各再培训机构的专业设置、内容的选定都以劳动力市场对人才素质的要求而确定。(3)社会各界积极参与。从雇员再培训局领导层的政治背景看，他们既是政府官员，又有雇主代表，还有雇员代表；从其成员所在领域看，既有教育界的学者，又有宗教界的代表，还有工商界人士。他们共同参与了再就业培训计划的制定和实施。(4)依据契约，灵活办学。从现有的百家社会办学机构中筛选出来的教学机构与政府的关系是契约关系，即政府与筛选出来的条件好、信誉高的机构签订合约，以委托的方式由雇佣机构完成培训任务。这些机构接受委托后，按照再培训局的计划和要求，开展招生宣传和组织教育活动，并积极向该局申报教学进度、学员名单等；而再培训局则派员核实后，按学员人数拨发培训经费。(5)精讲多练，提高效能。在课程设置上，无论是原有职业技术的继续教育课程，还是新开设的技术教育课程，都在一个共同点，就是教学课时不多，一般掌握在40学时左右。教学内容以针对性、实务性、操作性的内容为主，相对实践操作，理论教学内容所占比例较少。

　　二、香港就业援助制度的基本特征

　　经过多年的发展，香港已建立了完善的就业援助制度和架构，可与亚洲任何地区媲美。完善的就业援助制度对香港社会稳定与经济的平稳发展起到了积极作用，使得香港这一空间有限，资源匮乏的大都市呈现繁荣稳定的局面。具体而言，香港就业援助制度具有以下基本特征：

　　第一，民间机构担当重要角色。香港就业援助制度，一个最大的特点是官助民办，民间机构作用巨大。香港政府非常注意发挥民间机构在开展就业援助服务工作方面的特殊作用。他们认为，民间社会福利机构，如社会办学机构，灵活自如，专业程度高，应变能力强。充分发挥民间社会福利机构的作用，可为就业者提供较完善、较丰富和符合市场需要的高质量的就业援助服务。为此，香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展民间社会福利机构。

　　第二，就业援助服务专业化程度高。适应城市现代化的需要，香港大力发展就业援助服务的专业化。一方面在大学里开设社会就业服务专科，开展就业援助制度服务研究，进行就业援助专业教育，培养专门人才。另一方面，通过多种教育方式，在社会上培养造就了一大批从事就业援助服务的专业人士。此外，他们运用资格审查、组织培训等方法，不断提高非政府社会就业援助机构的专业化水平。目前，香港已形成了包括专业教育、专业人士、专业机构、专门政策等在内的就业援助服务体系。

　　第三，就业援助经费来源广泛。香港就业援助制度经费来源，主要有6种：(1)政府拨款。政府的拨款占经费的主要比重，这部分经费主要用于对认可的服务按照不同性质而给予不同程度的资助。比如，2000年香港政府对雇员再培训就投入了6.82亿港元。(2)政府批准的可雇佣外地劳动的雇主的征款。香港政府向聘用外地劳动力的雇主征款，款额应根据补充劳工计划聘用雇员所收取的相同(即每月400元港币)，在新合约及重续合约时征收。征款是根据《雇员再培训条例》征收，该条例列明假若输入雇员未能在得到签证后抵港，或抵港未能完成雇员合约，所缴交的征款将不获退还。倘若雇主予四个月之内重新申请一个新的外地雇员来港，入境事务处处长在处理申请时会把预缴征款的余额计算在内。(3)企、事业团体或私人捐款。香港每年都要举办各种各样的募捐活动，筹集款项，筹款形式主要有义演、义卖、个人捐款、机构捐款，电话热线捐款，上街募捐等，受到慈善机构、演义界、新闻媒介、热心的知名人士和大公司、以及数十万市民的积极参与。(4)政府注入的就业援助基金放入银行获得的利息。(5)社会辅助再就业机构向就业者收取的费用。

　　第四，就业援助保障水平高。过高的社会保障水平对于就业的负面影响，在大多数发达国家中，普遍存在，其原因是好的保障条件让就业者在劳动力市场中变得不积极和过于挑剔，倾向于在更长的时间中等待有更好的就业岗位出现。于是，全社会的长期失业比重就会上升。据香港有关方面的资料，在目前的情况下，如果一个三口之家领取“综合保障援助金”，月收入可达万元以上；而如果该家庭有一个人就业，只要他的薪资不高于或略高于三人的综援金总额，那么，减去交通费等与工作相关的支出，其实际收入就会少于领取综援金。所以，在综援制度下，对于许多低技能劳动力而言，他们辛苦工作的劳动收入可能不如失业在家领取的社会保障收入。不仅如此，企业工资的稳定性要比社会保障收入差得多，随时还可能面临减薪。事实上，在当前的香港劳动力市场中，一般的低技能劳动者要找到一份月薪上万元的工作，是十分困难的。因此在香港，宁愿失业在家等待而不愿去找工作的情况就比发达国家更为严重。

　　三、香港经验对我国推进就业援助制度改革的启示

　　尽管，香港就业援助制度的背景及历史与内地有很大不同，在这方面我们不可能照搬。但是它山之石，可以攻玉。从香港再就业培训的成功举措中，我们能受到一些启示：

　　第一，发挥政府在就业援助服务宏观管理方面的作用。经验证明，政府直接充当就业援助服务提供者的角色存在效率低下问题，就业援助社会化的任务之一就是改变政府的这种角色。然而并不意味着政府责任的弱化，从香港经验看，政府的责任还应加强，政府的角色就是作为间接提供者，为社会机构提供资助或为服务对象提供补贴，而后由独立的社会机构提供服务。政府用于就业援助的资金不因为角色的转变而减少，但是在使用方式上有所变化，不再像过去那样把钱用于铺摊子建机构，而应用来建立新的资助和补贴制度。同时，从香港经验看，政府首先必须加强发展规划方面的职能，及时发布规划目标，给社会各界提供指导。其次，政府必须完善就业援助服务指标体系，建立有效的统计渠道，这样才有可能及时反映行业发展状况。再次，政府必须建立就业援助服务行业标准，例如设施、人员、服务质量控制等等，为服务机构提供准绳。最后，政府必须代表就业者及公众对就业援助服务机构进行监督，保障就业者及其家属的合法权益。

　　第二，发挥民间就业援助机构的重要作用。香港就业援助制度，一个最大的特点是官助民办，民间机构作用巨大。香港政府非常注意发挥民间机构在开展就业援助服务方面的特殊作用。它们认为，民间就业援助机构，灵活自如，专业程度高，应变能力强。充分发挥民间就业援助机构的作用，可为社会和需要者提供较完善、较丰富和质量较高的就业援助服务。为此，香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式，大力扶持和发展民间就业援助机构。目前，非政府就业援助机构已成为香港就业援助工作的重要角色。另外，民间就业援助机构在管理上相对独立。一些规模较大的民间就业援助机构在发展过程中形成了集团，在集团内部可有多至几十个相对独立的服务单位。这些单位有的直接得到政府资助，有的则通过集团间接得到资助。于是形成两层管理，基层单位的职责是提供服务，集团高层机构的主要职责则包括向基层单位提供信息、培训和技术服务，进行服务监督，负责发展新项目，并充当服务单位与政府之间的中介。

　　第三，改革官办就业援助服务机构。官办就业援助服务机构应成为独立于政府主管部门的服务提供者。长期以来，官办就业援助服务机构，如官办再培训机构，依附于上级主管部门，缺乏应有的自主权，也缺乏自身发展的动力，造成人浮于事，效率低下。要吸取香港的成功经验，摒弃过去一个政府部门分管一切的传统方式，重构政府与下属机构的关系，一方面要把营运自主权下放给服务机构，另一方面应改变政府直接向下属机构拨款的办法，改为资助或补贴，按照服务机构的业务量提供资金，促进服务机构改善服务以吸引更多的服务对象。

　　第四，建设一支就业援助的专业化队伍。由于在中国大陆，绝大部分就业援助服务工作直接由街道与居委会的干部承担，大多数管理人员文化水平不高，对就业援助理论、制度及政策的认识与理解粗浅，缺乏相关的专业知识与技能，政策执行水平比较低。从香港的经验看，香港就业援助制度的管理人员专业化水平高出许多，他们专职负责就业援助服务项目，不需要兼顾其他社会援助业务，更别说其他性质的工作。中上层管理人员的文化水平与专业水平均比较高，大都有大专以上的教育程度，他们在管理就业援助项目时，能从较高的专业层次着手。同时，香港的社会救助专业人员与国外同行交流密切，经常参加国际学术会议，吸收国际社会的先进经验和技术。

（转自《中国社会保险研究》2009年第2期）

更新日期:2009/11/6
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