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制度变迁理论对农村社会保障体制改革的启示

王能

　　摘要：文章运用新制度经济学的制度变迁理论，从制度变迁的诱因、潜在利润或预期收益、制度变迁的成本和路径依赖等几方面，对我国农村保障制度的改革进行了分析，得出对农村社会保障体制改革的动因是制度供给与需求之间出现了非均衡、制度变迁的预期收益大于预期成本、二元经济结构形成的农村社会保障制度的“路径依赖”阻碍了制度的变迁进程等结论。文章最后给出加快我国农村保障制度改革的对策建议：大力发展农村经济、确立社会公平的建制理念、合理界定政府责任等。

　　关键词：农村社会保障，新制度经济学，制度变迁，路径依赖

    我国的农村社会保障制度作为农村社会运行的稳定机制发生作用，起初是在传统的社会主义计划经济体制下形成的，但伴随着市场经济体制的建立和完善，社会结构的转型以及与之密切关联的农村土地制度的变迁，这一制度处于生生不息的变化之中。自20世纪80年代中后期开始，我国对农村社会保障制度进行了一系列的改革和探索，在养老保障、医疗保障、社会救助等主要保障项目上都进行了改革的尝试，形成了“土地保障＋国家和社区扶助＋现代社会保障试点”模式。2004年3月，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法，社保覆盖面快速铺开。到2007年，参加农村养老保险的农民超过5400万人，积累基金超过400亿元人民币；已有3451.9万农村居民纳入农村最低生活保障范围；新型农村合作医疗制度覆盖范围已扩大到全国86%的县，参合农民达到7.3亿人。但是，从整体上看，我国农村社会保障制度还很不完善，或者说我国农村社会保障总体看来并没有一个较为成型的制度，而且在有关政策制定和理念方面还存在着诸多问题。从新制度经济学的视角看，目前，我国农村的社会保障体制正在进行着制度的变迁，所以，用制度变迁理论分析其变革进程更具有现实意义。

　　一、制度变迁的基本理论

    在传统的经济学中，制度被视为外生的变量，排除于研究视野之外，但是，新制度经济学家研究了制度的变迁及其对于经济增长、社会发展的重要性。为了分析不同的经济现象，制度经济学家从不同的侧面和角度，建立了不同的理论假设和模型，尤其是美国经济学家道格纳斯·诺思，将制度作为内生变量运用到经济研究中去，重新论证了包括产权在内的制度的作用，极大地发展了制度变迁理论。诺思制度变迁模型的基本假定是：制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润。所谓“潜在利润”就是“外部利润”，是一种在已有的制度安排结构中主体无法获取的利润。这种新的制度安排的目的就在于使显露在现存的制度安排结构之外的利润内部化，以求达到帕累托最佳状态。

　　制度并不是一成不变的，它必须随着环境的变化而调整。制度这种资源或者公共品是稀缺的，当制度的供给与制度的需求达到均衡时，制度是稳定的。当现有制度供给不能满足制度的需求时，就出现了制度供给不足，就要实行制度变迁，这是制度变迁的原因。当制度失衡时，制度变迁的过程是由历史决定的制度结构中的一种制度安排的变迁开始的，然后逐渐延伸到其他安排。制度变迁因而取决于现存的结构，称为“路径依赖”。新制度经济学根据制度变迁中制度主体的差异将制度变迁分为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”。其中，以“初级行为团体”自发行动为特征的制度变迁称为“诱致性制度变迁”，而以国家的自觉行动和强制性推进为特征的制度变迁称为“强制性制度变迁”。

　　二、我国农村社会保障制度变迁的动因分析

    从制度需求方面看，首先，农村经济的改革与发展以及农民收入的提高，不仅增强了农民家庭自救和群众互救的能力，而且还为农村社会保障的发展造就日益雄厚的经济基础，带来了发展机遇，提供了十分重要的物质条件；其次，我国目前处于从传统的农业社会向工业社会转型的过程中，这一过程使农业作为传统产业在国民生产总值中的比重降低，原先农民赖以作为保障的土地资源能提供的价值逐年降低，土地保障功能急剧弱化；第三，实行家庭承包责任制后，家庭成为生产经营的主体，自然也就是生活保障的主体，农民不仅直接面临着自然灾害所带来的风险，而且还要承担经济中生产经营失败所造成的市场经济的风险。

　　从制度供给方面看，农村社会经济体制变革也给农村社会保障制度与事业发展带来了冲击和挑战。首先，人民公社组织体制和以生产队为基础的集体经济组织的解体，使许多地区的集体公共积累明显减少，导致了农村原来依托集体经济发展起来的各项社会保障与福利事业不得不改换形式或进行创新。其次，作为一种曾经发挥过社会保障制度功能的集体经济分配方式在农民总收入中所占的份额愈来愈小，其所发挥的潜在社会保障功能在新形势下日趋减弱。具体表现在：一是由于集体公益金积累减少，使得合作医疗制度的资金来源受到很大影响，加上政府没有及时给予引导和支持，到1985年实行合作医疗的行政村由过去的95%下降到50%。二是五保户供养制度也因失去了集体经济的支撑而难以为继。三是社会救济资金在集体组织功能弱化的状态下难以满足救助对象。而农民的养老保险和最低生活保障直至20世纪90年代以后才开始试点工作。因此，从20世纪80年代开始，我国农村社会保障制度就处于旧制度瓦解、新制度尚未建立的状态之中，农村社会保障制度严重缺失。

　　由此看来，制度供给与需求之间出现了非均衡状态，因此，农村社会保障制度的改革创新势在必行。

　　三、我国农村社会保障制度变迁的方式

    新制度经济学家为了更好地揭示制度变迁的规律，于是根据制度变迁主体的不同，将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。前者主要以经济上的成本收益比较为其制度选择和制度变革的出发点，并以超过制度变迁成本的最大收益为目标函数；后者既考虑经济收益（即产出最大化），又考虑非经济收益（当权者的最大稳定和政党利益的最大化等，制度经济学中将此称为“政府的租金最大化”）。在这种由国家作为制度选择和制度变革主体而进行的强制性制度变迁中，只有当产出最大化与租金最大化的综合收益大于成本的时候，制度变迁才会发生。

　　（一）农村社会保障制度的改革具有诱致性变迁的特点

    谈判成本是制度变迁过程中的重要制约因素，诱致性变迁是否发生，主要取决于个别创新者对预期收益和预期成本的比较。现阶段，我国新型农民专业合作经济组织的建立和发展，是在利润的诱导下进行的一项制度创新，它具有诱致性变迁的特点。

　　1.自发性。随着农村改革的深入，传统的家庭养老保险功能削弱，“子承父业”、“养儿防老”这一传统的观念随着以社会分工为特征的工业化社会的到来而打破，家庭结构也发生了重大的变化，代与代之间的独立性增强，农村4-2-1的家庭结构占很大比重，子女的负担很重，需要建立一种机制去更好地解决农村居民老龄化过程中遇到的问题。于是，农民就有了建立农村社会保障体制这一制度的需求，期望通过加入农村社会保障体制来处理传统家庭保障解决不了的问题。

　　2.盈利性。农村社会保障体制的建立、运行和维护需要花费一定的成本，这些成本主要包括推行成本和社会保障费用支出成本等。建立农村社会保障体制的收益主要体现在社会受益，包括缩小收入差距、维护社会稳定、促进农村社会的现代化和实现农村经济的可持续发展等方面。只有当加入这一体制的收益大于制度创新成本时，农民才会加入。

　　3.渐进性。农民群众是一个庞大的群体，要想每一户农民都接受农村社会保障体制，必然是一个渐进的过程。所以说，农村社会保障体制的产生具有诱致性变迁的特点。一般而言，制度创新的主体有三种，就是个人、团体和政府，分别由他们来实现制度创新的三个层次。目前作为创新主体的大部分农民并不具有创新的能力和资格。由于农民的意识相对滞后，生活经历不同，知识储备不同，对社会保障制度的变迁认识不足，即使有少数人预期到这一制度变迁的潜在利润，但由于农民这一利益集团人数众多，谈判成本过高，且容易产生“搭便车”行为，绝大多数人依然很难达成共识并采取集体行动，从而达到团队层次的制度创新。所以，农村社会保障制度的变迁不能单纯依靠诱致性制度变迁，还需要政府的强制性变迁的引导才能最终实现。

　　（二）农村社会保障制度的改革需要强制性变迁的引导

    从政府这一层次的制度创新来看，其预期的制度创新收益也必须大于预期成本。

　　1.农村社会保障制度变革的潜在收益分析。建立健全农村社会保障的利益体现在以下两个方面。第一，有利于促进农村的稳定和社会的和谐。由于我国农村社会保障事业滞后而造成的农村老龄人口养老问题、农民因病致贫问题、农民工问题、失地农民问题已成为影响社会和谐稳定的重要因素，因此，只有按照统筹城乡发展的要求，逐步建立健全建设农村社会保障制度，才能消除不合理的城乡保障差距，才能为农民的基本生存提供必要保障，最终建立起公平、公正、平等以及充满活力、安定有序的和谐社会。第二，有利于农业现代化的实现。农村社会保障制度严重缺失，因而，农民仍然将土地视为“命根子”，土地的最低生活保障功能就显得格外重要。这种土地保障形态农业使我国农业无法摆脱一家一户小规模经营的状态。符合市场经济要求的、更有效率的、适度规模的土地集约经营不能实现，农业的发展也就无法获得从经营体制上再次突破的动力。建立健全农村社会保障制度，让那些愿意经商或务工的农民没有后顾之忧地自愿退出其耕种的土地，全身心地投入到其它事业中去，从而逐步实现土地的集约化经营和农业现代化。

　　2.农村社会保障制度变革的成本分析。按照新制度经济学的分析方法，社会保障制度改革过程必然包含几种成本，新制度的产生必然要受到制度供给约束条件的限制，这些约束条件就构成了新制度产生的边际转换成本。这个制度创新成本包括：组织实施新制度的费用、消除制度变革阻力的费用和社会保障支出费用。建立合作组织过程中需要花费因不确定性造成的随机成本、联结分散农户加入农村社会保障体制的组织成本、开展业务的成本、与旧体制的摩擦成本和市场交易成本。政府可以通过较高的中央集权和较强的公信力来努力降低这些制度成本。

　　从以上分析来看，农村社会保障制度变革的社会收益要大于其成本，所以，政府有动力完善其制度供给，加快制度变迁的速度。

　　四、我国农村社会保障制度变迁的路径分析

    （一）变迁的路径依赖

    路径依赖是指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然性事件的影响下被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，而很难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。也就是说，制度究竟向哪个方向发展是敏感依赖于初始条件的。路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径就可能对这一路径产生依赖。正是因为路径依赖的存在，一旦一个社会选择了某种制度，无论它是否有效率，都很难从这种制度中摆脱出来。正如诺思所说：“历史是至关重要的”，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。”计划经济时期，城镇居民有较好和较全面的社会保障体制的保护。在农村，社会保险与福利制度对大部分农民来说基本是一个空白，除部分“光荣的人”和“困难的人”享受一些救灾救济、五保供养和社会优抚之外，再就是褒贬不一的合作医疗了，而这些项目又主要依赖于农村集体经济的支持，水平有限，农民生老病死等风险引起的损失基本上由家庭本身来承担。这种由我国二元经济结构形成的农村社会保障制度的“路径依赖”严重阻碍了制度的变迁进程。

　　（二）路径依赖的突破

    经济体制改革后，我国综合国力的逐步增强和工业化发展进入中期阶段，以农养工的历史使命基本结束。农村经济发展为农村社会保障制度建设奠定了日益雄厚的经济基础，而向市场经济转轨则把农民的生产生活置于市场和自然灾害的双重风险之下，农民对社会保障的需求日趋强烈。这种制度环境决定了本次农村社会保障模式的变迁，尽管有政府制度供给主导型的特点，但很大程度上还是属于需求诱致型的，因为许多传统保障项目的变迁和现代保障项目的建立首先起源于地方上的变通作法或试点，待它们产生效果后，再向各地推广并颁布全国性法律法规。社会救济制度中的定期定量救济和困难补助费乡镇统筹、五保供养制度是如此，优抚安置制度改革和恢复合作医疗保健制度是如此，输血式扶贫模式向开发式扶贫模式转变是如此，具有现代性质的农村社会养老保险项目、最低生活保障项目更是如此。对此，借用诺思的制度变迁模型——“滞后供给”模型（即制度供给中存在着时滞）可作进一步解释，就是社会保障制度模式的变迁是渐进式的。无论是新制度的试点，还是新规则的确立，人们更多地是在“边干边学”，是人们不断地“试错”、不断总结经验、不断学习的结果；反过来，有效的制度又鼓励人们不断学习，进一步创建新的规则和制度。纵观我国农村社会保障制度的变迁，可以看出，我国在农村社会保障体制改革采取了渐进中带有反复和试点先行的路径依赖的突破方式。

　　五、加快我国农村社会保障制度变迁的对策建议

    改革开放以来，虽然我国农村社会保障事业获得了较快发展，制度建设也从传统型向现代型转变迈出了重要一步，但是，与城镇相比，农村社会保障制度还是很落后的，具体表现在三个方面。一是社会化程度低。农村社会保障依然停留在政府、集体或社区的救济和救助的低层次上。二是非制度性。农村传统的社会保障项目大多不是建立在正式的制度基础上，而具有现代化的社会保障项目仅在小范围进行试点并未形成稳定而规范的制度。三是保障模式改造相对滞后。我国农村经济转换和社会变迁进程加快，尤其是工业化、城市化程度得到快速提升，而农村社会保障模式远远满足不了农村社会经济发展的需要，以致出现了社会保障与转轨中的经济发展不合拍。所以，找出影响农村社会保障制度变迁的原因，加快其变迁的进程已迫在眉睫。

　　影响制度变迁的因素很多，一般可以分为三类：即经济因素、政治因素和意识形态因素。在制度变迁的不同阶段，三种因素会同时发生作用，但作用大小不同。一般说来，在制度变迁的酝酿阶段，经济因素处于中心地位；在选择变革的目标和方向时，意识形态因素的作用比较明显；而在改革的实施过程中，政治因素相对更为重要。在诱致性制度变迁中，经济因素对制度变迁成本影响较大，而在强制性制度变迁中，政治因素和意识形态因素对制度变迁成本的影响较大。根据这三方面的因素，我们可以从以下几个方面给出加快农村社会保障制度变迁的对策建议。

　　（一）大力发展农村经济，为制度变迁提供物质保障

    经济发展是社会保障的物质基础，经济发展水平愈高，可供再分配的财富份额的调剂度就愈大，社会保障的良性运行就愈有保证。因此，发展农村经济，增加农民收入，是农村社会保障事业发展的关键。这一点从农村社会保障实施比较好的广东、上海、浙江等地区得到验证。为此，国家应着力从三个方面做起。一是要加大财政对农业的投入，调整农村产业经济结构，大力发展有特色的农村产业，增强农民的缴费能力和集体补贴能力；二是采取各种灵活的税收政策，对加入社保的农民给予税收减免的优惠，同时加快农村税费改革，减轻农民负担，开创农村社会保障基金筹集的新渠道；三是完善现行农村土地制度，有效增加农民收入，提高农民的社会保障水平。

　　（二）确立社会公平的建制理念，加快社会保障意识的变迁

    意识形态在制度变迁中既有约束作用，又有促进作用，主要表现在某些既得利益阶层为了维护自身利益，必然试图维护现有制度，进而对制度变迁持反对态度。因此，只有在正确的建制理念引导下，一项制度才不至于偏离社会公正。计划经济阶段，农民阶层没有得到社会保障制度庇护被认为理所当然，这种观念意识成为原有制度框架难以打破的强大的理念束缚。要冲破这种束缚，需要做到以下几点。其一，无论是农民还是市民，他们需要确立的是“公民意识”而不是“农民意识”、“市民意识”。社会保障是公民的一项基本权利，而决非城镇居民所独享的专利。其二，公民就社会保障中权利和义务角度而言，不仅仅意味着享受一定的权利，同时意味着承担相应的义务。其三，当原有制度安排使权利与义务发生倾斜时，政府的责任和义务就是实现制度变迁，对原有制度框架进行调整。因此，必须更新观念，以养老保险为主体的社会保障不能仅仅被当作国有企业改革和市场经济体制的配套措施，而是一项保障全体社会成员共享人类文明的基本社会制度，制度变迁的价值纬度是全社会的公平与正义。

　　（三）合理界定政府责任，坚持政府主导的发展趋势

    由于农村诱致性制度变迁的主体资格缺位，应发挥政府在制度变迁中的主导作用，以强制性制度变迁方式为主。所以，政府必须承担三项责任。一是建立健全相应的法律法规机制，通过立法工作和程序，把建立和完善农村社会保障制度纳入法制的轨道，强制农民参加农村社会保障，使农民从自愿投保到强制性缴费的转变。二是建立多渠道筹集农村社会保障资金的机制，采取多渠道筹集农村社会保障资金的办法来推进农村社会保障事业的发展。一般而言，社会保障资金来源有国家各级财政按比例提取、村集体和企业收入中按比例提取和个人收入中交纳的部分。三是健全农村基本社会保障制度。优先建立最低生活保障制度，逐步建立灵活多样的养老保险制度。在确保基金安全性的前提下，努力提高基金的使用效益，实现基金的保值增值。大力推行新型农村合作医疗制度，政府应该给予资助，发挥资金利益导向作用，激发农民参与农村社会保障的积极性。

　　随着经济体制改革的深入，我国农村经济的快速发展，农民收入水平的普遍提高，经过诱致性变迁和强制性变迁的共同作用，农村社会保障正在由低级向高级、由家庭保障向农村社会保障制度变迁，并且基本具备了诱致性变迁因素。只要政府根据社会经济发展水平，适时地制定与农村经济社会发展相适应的相关策略、步骤和方法，具备了强制性变迁因素，也就实现了我国农村社会保障制度的历史性突破。

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（来源：《改革与战略》2009年第5期）

更新日期:2009/10/9
阅读次数:1926

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