国发中心金融保险网--社会保险

首页国发中心保险学人动态报道保险理论商业保险社会保险案例研究教育培训检索中心 BBS

解决好社会保险法制建设中的重点问题

曾煜

　　摘要：我国的《社会保险法(草案)》是在弥补制度缺陷、社会与民众热切期盼且呼声极高的背景下进行拟定和修改的。如何积极稳妥地使社会保险立法符合构建覆盖城乡居民的社会保障体系这一战略目标的要求，使其沿着公平、普惠、可持续的方向发展，切实维护个人自由、平等与尊严，有效地保障民众的社会保险权益，值得研究。制定《社会保险法》是对我国当前社会保障制度的极大挑战，同时也是完善社会保障制度的必然要求。本文主要围绕社会保险法治建设中的制度完善问题，尤其是公平性、制度统一性、覆盖范围、统筹层次、立法时机等问题进行分析和探讨。

　　关键词：社会保险法，公平，统一性，覆盖范围，统筹层次，立法时机
　　　　
　　立法先行是社会保险制度定型、稳定的客观标志，也是建设我国社会保障体系并实现其发展战略目标的内在要求。当前制订《社会保险法》是对我国社会保障制度的极大挑战，同时也是完善社会保障制度的必然要求。为尽快走出社会保险法律建设滞后的困境，应在解除人们生活风险的后顾之忧的基础上，全面提升社会保险制度的社会公平性，进一步维护好民众的社会保障权益。
　　
　　一、立法理念：《社会保险法》应是形式公平与实质公平的统一
　　
　　理念问题是社会保险立法的重中之重。在以往的改革中，由于对公平与效率关系的认知曾一度被扭曲。“公平和效率存在价值冲突”、“效率的价值高于公平”等观点较为流行，直接影响了社会保障体系的正常发展。现在通过纠正理念认知，来看社会保障立法的重要任务，即在调整利益关系中实现社会公平尤为重要。正确处理好公平与效率的辩证关系，就应树立“公平能够培育效率，效率可以成就公平”的观点。要坚持公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则。社会保障使收入适当均等化，在一定程度上照顾到低收入者的实际需要，这既符合建立社会保障体系的基本要求与初衷，也符合市场经济下社会保障改革的世界潮流。应在经济发展的情况下，实现更广泛的公平。一个好的社会保障制度应当是经济上可持续，政治上有凝聚力，在坚持社会共济原则的基础上鼓励每一个公民自强自立，同时确保社会公正。因此社会保障立法的重要任务在于“在调整利益关系中实现社会公正”。积极的人权保护及以人为本的指导思想在社会保险立法中应得到明显体现。现阶段我国实现社会保障权的主要目标是保障各类弱势群体的基本生活需要，社会保险立法中应当明确倾斜性保障，这也是对社会保障平等权利的捍卫。

　　另外，建立公共服务型政府和加强政府的社会保障责任亦十分重要。加强我国社会保险立法应突出以下重点，即：建立问责制，把社会保障项目纳入政府考核体系：加大财政投入，使社会保障相关指标的增长与GDP的增长相挂钩；完善社会保障财政预算体制，已经出台的某些政策因缺乏周密的精算分析而导致失误，在社会保险立法过程中，必须对五项社会保险进行认真精算；规范筹资渠道，明确财政投入和公众缴费之间的关系；政府对社会保障负有重要的财政责任与监管责任，同时还必须推动立法并进行宏观调控、规范、落实政府责任，例如：基本养老保险应由中央财政承担补贴责任，地方分担相应的财政责任，基本医疗保险应由统筹地区财政承担补贴责任，但中央的公共卫生资源依然要向地方分配；完善管理体制等。
　　
　　二、覆盖范围：明确规定公民的社会保险权，实现制度上的全覆盖
　　
　　社会保险是社会保障体系的核心和发展重点，全体国民参保符合国际发展潮流，应逐步向全民皆保的方向发展。传统观点认为。社会保险覆盖的对象主要是创造社会财富、决定经济成长的人口群体——劳动者，劳动者的社会保险关系应是本法的主体，但也不排斥非就业人员，如城镇居民的养老医疗等。建立城乡老年补贴制度，对养老保险覆盖范围以外的弱势人群给予保障。对于非正规就业者的参保问题应认真研究，这个群体收入大都较低而缴费负担太重，应与有单位的人员有所区别。应对进城务工的农村居民、非正规就业、中断社保关系的人员、困难企业职工等的社会保险权益给予重点维护。需要制定有远见的条款。外国人在华参保的问题、双边权益的问题，也应当明确。对港澳台人员的参保作出规定，这是国家立法保护公民合法权益的体现。关于公务员，草案只涉及了基本养老保险，其他险种是否参加需要进一步确定。全额拨款事业单位的养老保险不再比照公务员进行。应妥善平衡各方面的利益关系。同时，完善的社会保险项目应该按照劳动者和非劳动者区分，不应该以城市和农村区分，统筹城乡社会保障以及突破户籍制度是大势所趋，而草案第18条的规定似乎有违于统筹城乡，强化了户籍制度。
　　
　　三、明确选择：适度统一还是完全统一
　　
　　城乡、各地区的群体实行统一的制度往往最能体现公平性，因而也是最理想的制度目标，但要做到全国全民全覆盖还有一个过程。近年来，对社会保险制度“碎片化”的批评充斥媒体，在为农民工设计养老保险制度过程中，有反对者认为设计一种独立的农民工养老保险制度会加剧“碎片化”。“碎片化”特指制度缺乏统一性，例如养老保险就有四套政策：城镇企业职工养老保险、机关事业单位职工养老保险、农村社会养老保险、农民工养老保险，这使覆盖不同人群的多种制度并存，费率、计算办法、保险地管理运作、个人账户的记账利率均不统一。统筹层次低。全国由2000多个统筹区分别管理，若再加上统筹更加分散的医疗保险，全国有几千个经办机构分别管理着养老和医疗等社会保险业务。今后实行统一制度是大目标，而阶段性的目标是要“人人有保障”。

　　关于公务员和事业单位的社会保险亦是一个非常热门的话题。对公务员实行单独的制度有一定道理，国际上有太多的先例甚至成了通行做法。问题在于事业单位要纳入统一制度改革，而对公务员要改革吗?把事业单位与企业养老制度拉齐是否公平?草案回避了这些问题。公务员的养老保险可由国务院另行规定，但至少应当明确方向，否则没有任何约束。

　　事业单位的改革要贯彻系统性原则。一方面，机关事业单位二者的改革应联动，以利于统筹，防止步调不一致。改革要有利于端正事业单位的服务方向。凝聚公共服务部门的人心，增强协作，而不是在公共服务体系内制造或强化利益分化，从而产生扭曲公共服务等负面影响。另一方面，事业单位养老金改革方案设计要符合建立社会化保障的长远目标。事业单位养老金改革要成为具有系统性、科学合理性的事业单位总体改革方案的有机组成部分。要以事业单位的分类改革为前提，科学合理地研究养老金制度和制定相关标准，避免削峰填谷、向底线赛跑。应当重新审视财政资金分配与社会保障开支的关系，并且引入国际比较的因素进行分析。在当前，对这项改革应慎之又慎，要将事业单位养老金改革进行综合平衡后再选择。在职业年金制度尚未建立的情况下，要防止这项涉及面广的改革因考虑不周而与当前“保增长、扩内需、促民生、保稳定”的政策相冲突。

　　农村居民、城镇居民、农民工等群体的社会保险未来的基本框架以及发展方向如何，应当明确规定。另外他们的社会保险制度将来会遇到衔接或统一、整合的问题，也应当有统一、整合的方向。而新农合原则上应该作为医疗保险的一部分，由三项制度共同组成医疗保险体系。工伤保险是一个小险，统一制度相对容易，不能不同群体实行不同制度。

　　《社会保险法》还应该进一步明确立法机关和行政机关的责任，以利于问责制的推行；从社会保险制度的内在要求看，征收、管理、发放等应该是系统而完整的体系。此外，要积极有效地推进配套改革，社会保险不是孤立的制度安排，在实践中它特别需要同步推进相关的配套改革，尤其是户籍制度改革、财政体制改革、卫生体制改革和社会建设等。只有实现相关政策的配套改革与良性互动。才能在获得单项制度建设成就的同时，促使综合效能的稳步提升。
　　
　　四、统筹层次：创造条件推进基本养老保险全国统筹
　　
　　由于基本养老保险制度长期停留在地方分割、低统筹层次上，已经或正在造成严重后果，直接损害着制度的可持续发展。当前，基本养老保险关系不能转移接续。已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于无法转移接续，跨地区就业劳动者的缴费年限不能累计计算。致使很多劳动者不能享受基本养老保险待遇，造成劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保的情况，企业也有意见。为解决这一问题，《社会保险法(草案)》规定：个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。

　　基本养老保险实现全国统筹是刻不容缓的既定目标，强力推进基本养老保险全国统筹是完善基本养老保险制度的治本之计，是这一制度公平性与有效性的本质要求，是维系全国统一的劳动力市场体系的内在要求，是建立全国统一的公平竞争市场体系的必然体现，也是实现这一制度财务稳定与可持续发展的客观要求。只有实现了全国统筹，才能统一不同地区的费率，实现缴费地区和单位之间的公平竞争，才能在维护劳动者自由流动和维系劳动力市场统一的条件下实现市场经济所要求的人力资源优化配置，并确保劳动者的养老保险权益不在流动中受损，实现不同地区、不同收入群体之间责任的公平分担，使基金在统筹调剂使用中实现效益最大化，最终促使基本养老保险制度的自我平衡与自我完善。中央政府应当在科学测算的基础上，着眼于国家整体利益和与制度健康、持续发展的客观需要，尽快将精力转移到强力推进全国统筹上来。

　　国务院已提出2012年实行全国统筹的目标。据人力资源社会保障部公布2008年全国社会保险情况看。截至2008年底全国共有17个省区市实现了养老保险省级统筹。逐步提高社会保险基金统筹层次是大趋势，长远目标应当是实现全国统筹。为此，草案中规定：基本养老保险基金实行省级统筹，逐步实行全国统筹。

　　有关实行全国统筹的条件具备问题，亦有争论。为全体国民实行统一的社会保障号码完全可行，但各地社会保险制度分散，地方利益难以解决。在财政分灶吃饭、信息不对称的情况下，全国统筹会出现利益关系的问题，因此要注意全国统筹的新问题：第一，全国统筹意味着事权上移。以及中央财政的责任更加重大，将来一旦入不敷出，责任势必由中央承担；并且与中央博弈的主体会增多，博弈问题的加重会使管理难度加大以及运行成本增加。第二。管理的难度逐步加大是否导致新的不公平。如果实行全国统筹，经济发展高度不均等，工资水平差异过大，全国统筹的基数是按照全国平均工资计算，还是按照当地平均工资计算?养老金调整是否能按一个水平调整?一些基本问题是必须妥善处理的，例如：尽快建立全国统一集中的养老保险经办体制，奠定全国统筹的组织基础；实行新、旧财务分离办法，解决全国统筹中不可回避的涉及管理成本和运行成本的问题；建立基本养老保险专项预算制。以明确中央与地方政府之间的责任分担与激励约束机制；尽快明确参保权益记录规则，并为下一步全国统筹打好基础。

　五、经办管理：建成统一、科学合理、高效的经办管理体系
　　
　　社会保险事业涉及千千万万的企业和用人单位。以及数量庞大的非正规就业群体、城乡居民，涉及几亿参保人的切身利益。社会保险业务管理是提高工作效率和服务水平、强化基金管理的重要环节。为保证社会保险业务管理工作，包括基金筹集、社会保险登记和社会保险费的申报缴纳、社会保险的记录和待遇支付这个多环节、体系庞大的社会系统工程实现少差错、零差错的高效正常运转，准确无误地服务对象，建设好全国统一的社会保险信息平台，增强经办能力，至关重要。要实现“不漏一户、不少一人”的扩面经办计划，随着社会保险信息网络的建立、个人社会保障卡的建立，社会保险关系的建立、转移、接续和终止将更加规范，可对参保人的社会保险关系记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生。
　　由于社会保险普遍处于低层次的地方统筹，虽然国家实行了“金保工程”，但各地开展的信息化建设的标准并不统一，信息记录欠完整，地方规划的信息建设方案与全国将要统一的标准存在差异性，这不仅会导致无法建立全国统一并可快捷传递的社会保险信息系统，而且不利于提高社会保险信息化建设的标准与质量。

　　草案增加了社会保险经办机构的一些义务，例如：社会保险经办机构应当按季度向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计，审计结果应当向社会公开等。

　　《社会保险法(草案)》中规定了社会保险计划的执行问题，明确了社会保险经办机构的名称、定位、职责，即明确其资金筹集、基金管理、待遇发放的职责。社会保险经办机构要保持竞争性和活力，劳动保障行政部门和经办机构要管办分离，改革社保经办机构。中央直接管控社会保障事业，基金的管理体制要增加中央调节的能力，从体制上确立中央政府的权威。还应该统一经办机构和征收机构的名称，我国曾对税务部门征收还是社保机构征收争论激烈，实际上即便是税务机构征收，也仅仅是代理社保机构执行，不应该既有经办机构又有征收机构，两者应该统一。

　　总之，国家应尽快停止各行其是的地方社会保险信息化建设，加大信息化建设的财政资金投入，尽快建立起全国统一、规范的社会保险信息系统，实现全国联网，并完善相关的统计制度，为社会保险制度的建设与发展创造必需而重要的基础性条件。
　　
　　六、监督管理：有效实施多方监督
　　
　　社会保险基金是老百姓的“保命钱”，相关经办机构不得随意支配，因此社会保险监督非常重要。草案增加了国家和地方在这方面的监管职能，规定国家应对社会保险基金实行严格监管；县级以上人民政府应当采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险的监督；统筹地区人民政府应当成立由参加社会保险的用人单位代表、个人代表，以及工会代表、法律专家、精算专家等组成的社会保险监督委员会。掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。监督机构一定要独立，明确监督的流程，并且不只是工会的监督，其他社会组织也要参与监督。建议明确设立一个实体机构，自上而下开展监督管理。
　　
　　七、合理定位：将新农合、城镇居民医疗保险纳入医疗保险体系
　　
　　新农合和城镇居民医疗保险是自愿性质的，而且带有较多福利性，属于向社会保险过渡的形式。社会保险法规范的是社会保险行为，其特征是基于社会成员的基本风险、政府的基本责任以及保险手段的运用。对新农合应按社会保险的这些特征来改造。

　　在定性上把新农合作为医疗保险很有必要，而且应该统一管理，以利于推动改革，早日实现全民医保。目前城镇居民基本医疗保险和新农合是两种制度，二者的标准统一需要循序渐进，以减少今后制度整合的隐患，应尽快统一经办机制，使之符合社会保险制度分散风险和提高效率、节约成本的要求。
　　
　　八、逐步调整：领取养老保险的年龄与最低缴费年限
　　
　　这涉及体力劳动者和脑力劳动者劳动分工带来的利益关系问题，也涉及统筹考虑困难企业和非困难企业以及垄断企业中的利益关系问题。综合考虑，目前规定的十五年缴费年限可以暂不变，但应该逐步提高退休年龄。从制度的可持续发展以及我国保障水平的合理性来看，缴费年限应该逐步延长。

　　无论是从基金角度，还是从权利与义务统一、人口预期寿命、国际趋势等角度来看，退休年龄与领取养老保险待遇的年龄应当分开，改革退休年龄需要循序渐进。应在养老保险、医疗保险制度中设计一种鼓励延迟退休的政策，当然这种设计要符合科学性，理性思考。应当把弹性退休年龄和延迟退休年龄结合起来，并且对延迟退休年龄制订一个过渡办法，例如领取养老金者若就业，可根据就业收入的额度适当降低养老金水平，以此缓解巨大的就业压力。
　　
　　九、预防风险：明确失业预防和工伤预防的重要性
　　
　　《社会保险法(草案)》应当对发挥失业保险、促进就业和预防失业的作用进行强调，因为失业保险本身就具备保障生活、促进就业和预防失业“三位一体”的功能。人力资源和社会保障部曾会同财政部、国家税务总局联合下发过《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》，明文规定可以使用失业保险基金对困难企业给予岗位补贴和社会保险补贴，这正体现了失业保险预防失业的功能。而工伤保险的预防、补偿、康复“三位一体”功能是国际发展趋势。亦应当对工伤保险基金用于工伤预防进行规定。
　　
　　十、补充保险：建立和完善多层次保险体系
　　
　　国际经验表明，社会保障应实行国家主办、多种补充的原则。即便是拥有成熟社会保险体系的发达国家，除国家统筹规划和实施的、法定的基本社会保险以外，大都建立了多层次保险体系。我国发展补充性保险具有特殊意义，国家应鼓励有条件的单位、社团、个人积极参与多种补充性保障形式的举办，并对补充保险作出规定，以便规范管理。
　　
　　十一、法律颁布的时机：立法速度应服从立法质量
　　
　　社会保障的内容、水平和方式，一般受到一个国家政治、经济和社会乃至历史文化等因素的影响，在一个国家选择或者设立保障制度的时候必须综合考虑这些因素，从而建立起合理、规范、可行的社会保障体制。我国是一个法制发展中国家，政策优先状态将持续。目前我国的社会保障无论从理念层面、制度层面，还是操作层面都还在不断发展中，众多的问题尚待探索和解决。

　　人们往往把《社会保险法》想象得具有较大的可操作性，这是因为其基本的理念、原则和目标在《宪法》中早已明确，而《宪法》、《劳动法》等都是《社会保险法》的上位法，那么，作为位阶较低的《社会保险法》应更具可操作性。事实上，虽然《社会保险法(草案)》将五个险种分章进行了规定，并将各险种现行有效的成熟做法纳入其中，明确了参保人的权利义务，使草案内容更为充实。可操作性更强。然而在许多问题上仍显空泛，特别是一些重要环节未能涉及，授权的条款亦较多，这将导致地方政府执行起来易“走样”。

　　社会保障制度改革涉及千家万户和社会各方面的利益，是一项十分复杂的社会系统工程，稍有不慎，容易引发社会矛盾，因此一项政策的出台和调整，必须符合国情国力和社会成员的需求，以及社会各方面的承受能力。同时还要坚持由近及远、逐步完善、保持政策连续性、相对稳定和衔接配套，使改革既有声有色，又能平稳过渡。确定《社会保险法》的正式出台时机要慎重，尽管从立法的要求看。刻不容缓，但立法的质量更重要，既要积极又要稳妥。
　　
　　十二、立法内容：坚持少而精原则
　　
　　鉴于目前我国的社会保险制度正处于建设与完善的关键时期，不少重大问题一时难有定论，或者说一些具体制度还处于未定性、未定型的过程之中，重大问题尚未达成共识，因而这时的立法所体现的应是原则性的，例如对社会保险的基本原则、发展方向、统筹城乡社会保险体系的基本架构等基本问题以及长远问题应当作出规定，而对各险种的具体费率、待遇水平、计发办法、过渡措施等操作性问题则不宜太具体，可以留待行政法规来解决。必要的回避是可以理解的，例如该法在讨论过程中充满了部门之间的利益博弈，难以用协调和配合的方法打破僵局。只能采取回避或授权，例如第57条，“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定”。如果由于缺乏完整性和前瞻性，匆忙出台正式而详细的《社会保险法》，是不可能解决全部潜在问题的。通过不断打补丁解决眼前问题是我们过去的无奈之举，当然也给后来的立法增加了难度。因此明智的做法是坚持少而精原则，既为以后留下修订空间，又能保证该法的可执行性。不过，通过制定《社会保险法》，可以让我们借立法之机冷静审视制度的建构，从而发现问题，调整思路，解决好制度设计问题。
　　
　　十三、结语
　　
　　在贫富差距持续扩大、劳资关系失衡、城乡和地区之间发展不平衡等社会矛盾日趋尖锐的情况下。整个社会对公平正义的诉求不断攀升。应通过相应的社会保障制度安排使全体国民能够合理分享到经济社会发展的成果。以缓解社会矛盾，因而共享是社会保险法公平和正义理念实现的基本途径。需要解决的理念层面的问题是：以公平为社会保险法的首要价值取向，以共享为社会保险法的价值理念。社会保险法应立足于构建无漏洞的全民社会保障体系，通过法律的刚性约束，将各项目所应覆盖的人群全部纳入，使社会保障惠及全民，尽快明确各具体项目的统筹层次及待遇结构，使得各地区、各群体均能够合理分享发展成果。

　　需要落实的立法层面的问题是：由分散立法向相对集中立法发展；由地方立法向中央立法发展；加快社会保险立法，并使社会保险立法项目协调发展；强化社会保险的执法和监督；辨证考虑城乡二元结构与社会保障立法的一体化问题；促进我国社会保障制度与国际社会保障制度接轨等。

　　综上，加快构建中国特色的《社会保险法》迫在眉睫，由于立法受制于基本国情以及制度定型、成熟的程度，因此立法速度要服从于立法质量。我国应当争取在2012年前构建起中国特色的社会保障法律体系框架，在2020年前形成成熟的中国特色的社会保障法律体系，这个时间表中自然包含了《社会保险法》这一主干的法律，最终目标是实现所有社会保障事务全部纳入法律规范的轨道，并且，任何新保障项目的设立以及对原有社会保障制度的修订，均必须由立法机关通过立法与修正的方式来确立，这样，我国的社会保障才是真正成熟的法制化事业。

（来源：《理论前沿》2009年第16期）

更新日期:2009/9/18
阅读次数:2076

上一条:

李琼印度医疗保障体系公平性分析

下一条:

国家发展改革委就业和收入分配司社会保障改革：风雨兼程三十年

　【我想发表评论】　　　【将文本推荐给好友】　　　【关闭窗口】

曾煜解决好社会保险法制建设中的重点问题

关于我们

网站声明

联系我们

【Top】